Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве Осуществление полномочий прокурора в арбитражном процессе

С. Бессчасный, заместитель прокурора Саратовской области, кандидат юридических наук.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2003 г. "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" участие прокуроров в арбитражном процессе характеризуется как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов.

Прокуратура Саратовской области реализует свои полномочия в арбитражном процессе в строгом соответствии с этим Приказом, путем предъявления в арбитражный суд исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК.

Пристальное внимание работе по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе прокуратура Саратовской области стала уделять с 1998 г. Если в 1997 г. только 47 нарушений закона было устранено путем обращения с исками в арбитражный суд, то к 2002 г. - 540 нарушений.

Во втором полугодии 2002 г. прокуроры уже не могли столь активно и остро реагировать на выявление нарушений закона путем обращения с иском в арбитражный суд. Это было связано с тем, что с 1 сентября 2002 г. введен в действие новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ, в котором права прокурора на обращение в арбитражный суд с иском (заявлением) закреплены более конкретно и четко. Перечень требований, с которыми прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, дан в ч. 1 ст. 52 АПК. Иск в арбитражный суд как способ устранения нарушений закона стал использоваться прокурорами значительно реже. По нормам АПК в арбитражный суд было направлено с сентября по декабрь 2002 г. только 15 исков и заявлений.

С целью активизации работы на этом участке прокуратура области еще в 2002 г. стала рекомендовать горрайпрокурорам новые, конкретные направления в работе, разрабатывать образцы исков и заявлений по наиболее актуальным вопросам.

Ежемесячный подробный анализ работы горрайпрокуроров, результаты которой доводятся до сведения прокуроров районов и городов области, путем направления электронной почтой подробных таблиц, осуществляется отделом прокуратуры области уже несколько лет подряд. Это позволяет прокурорам городов и районов увидеть свою работу в динамике, сравнить свои показатели с данными других горрайпрокуратур.

Зональные прокуроры отдела по обеспечению участия прокурора в арбитражном процессе прокуратуры Саратовской области, используя ежемесячные оперативные данные, активно реагировали на недостатки в работе той или иной горрайпрокуратуры. Это выражалось в своевременном оказании практической помощи посредством направления рекомендательных писем, выездах в горрайпрокуратуры, внеплановых вызовах помощников прокурора на стажировку в отдел прокуратуры области.

Вопросы сохранности федеральной, государственной и муниципальной собственности всегда были и остаются приоритетными направлениями в работе прокуратуры области. По рекомендации отдела каждая горрайпрокуратура в обязательном порядке систематически работает с реестром муниципальной собственности, отслеживая факты незаконного распоряжения недвижимостью, истребует и анализирует информацию о крупных сделках, направленных на отчуждение основных средств, совершаемых предприятиями и учреждениями, расположенными на подведомственной территории.

Выезжая в горрайпрокуратуры, зональные прокуроры вместе с помощниками прокуроров района, за которыми приказом закреплен тот или иной участок работы, изучают нормативные и ненормативные правовые акты администраций муниципальных образований, тщательно анализируют бюджет района, проверяют законность сделок, заключенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. По результатам составляется подробная справка с указанием конкретных действий, необходимых для устранения выявленных нарушений закона. Один экземпляр справки направляется в прокуратуру района (города), второй остается на контроле зонального прокурора до полного устранения отмеченных недостатков.

Активизации использования горрайпрокурорами судебного порядка устранения нарушений закона, допущенных государственными органами, органами местного самоуправления, юридическими лицами и предпринимателями, способствовала правильно организованная отделом прокуратуры области учебно-методическая работа.

Отдел по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе в полном составе регулярно выезжал в базовые прокуратуры для проведения учебных семинаров с помощниками горрайпрокуроров области.

Для эффективного использования времени, отведенного на семинарские занятия, отделом разработана и внедрена новая форма их проведения. Семинары проходили в живой непринужденной обстановке, споры по конкретным вопросам одобрялись и приветствовались. Каждый участник семинара мог вынести на обсуждение любой трудный для него вопрос. Ежемесячно анализируя проделанную горрайпрокурорами работу, прокуроры отдела выявляли слабые стороны в работе конкретных горрайпрокуратур, определяли, в каком направлении следует работать активнее, какому предмету следует больше уделять внимания на семинаре. Помощники прокуроров привозили на семинар копии постановлений нормативных и ненормативных правовых актов, принятых главами муниципальных образований подведомственной им территории. Каждый помощник прокурора знакомился с копиями правовых актов администраций других районов. Это позволяло выявлять незаконные ненормативные правовые акты. В связи с тем что правоприменительная практика не во всех районах области одинаковая, решение о законности того или иного ненормативного акта принималось путем анализа соответствующего законодательства всеми участниками семинара, с последующим разъяснением сложных ситуаций и подведением итогов прокурорами отдела.

Хорошее учебное пособие для горрайпрокуроров - информационно-методические письма, публикуемые в бюллетене прокуратуры области, и ежегодно выпускаемые отделом сборники организационно-методических материалов и образцов процессуальных документов.

Проделанная прокуратурой области работа оказала положительное влияние на качество проводимых прокурорами проверок, повысилась результативность исполнения Приказа Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г.

Работа в отделе по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе строится по зонально-предметному принципу.

Каждый зональный прокурор отдела заинтересован в глубоком знании текущего законодательства, в анализе арбитражно-судебной практики всех регионов России, поскольку именно он должен быстрее других увидеть проблемы, требующие вмешательства органов прокуратуры, разработать новые проекты исков, довести их до сведения всех горрайпрокуроров области.

В 2005 г. горрайпрокуроры значительно улучшили показатели работы. В арбитражный суд было направлено 1011 исков и заявлений, большинство из которых рассмотрены и удовлетворены. Так, нарушения закона, выявленные горрайпрокурорами при проверке соблюдения бюджетного законодательства, были устранены путем подачи в арбитражный суд исков о признании недействительными 18 договоров на размещение муниципального заказа без проведения торгов, 35 договоров аренды нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Например , управлением культуры администрации Балаковского муниципального образования был заключен договор аренды нежилого помещения в здании Дома творчества с ОАО "Мобильные системы связи - Поволжье" для размещения и эксплуатации оборудования базовой станции стандартов GCM-900 и антенно-фидерных устройств на крыше здания. Родители детей, проводящих досуг в Доме творчества, опасались отрицательных последствий такого соседства для здоровья детей и обратились за помощью в прокуратуру города. В ходе проверки был установлен факт грубого нарушения закона, договор аренды по иску прокуратуры области признан арбитражным судом недействительным. Прокуроры могли бы эффективней использовать предоставленное им право на обращение с иском в арбитражный суд, если бы оно не было ограничено определенными условиями. Так, при осуществлении надзора за законностью ненормативных правовых актов, принимаемых главами муниципальных образований, госорганами, иными органами, выявления прокурором факта грубого нарушения закона недостаточно для оспаривания акта в судебном порядке. В заявлении, адресованном в арбитражный суд, прокурор обязательно должен указать конкретное юридическое лицо или предпринимателя, права которого в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности нарушены этим актом. Проблемы возникают при предъявлении в арбитражный суд иска о признании сделки недействительной. Так, арбитражный суд Саратовской области требует указывать конкретное юридическое лицо или предпринимателя, чьи права нарушены заключенным договором, поскольку прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется только процессуальными правами истца. Однако незаконная сделка, незаконный акт не могут и не должны существовать в зависимости от того, есть ли в каждом случае конкретное "недовольное" лицо, поскольку они подрывают в первую очередь интересы государства и общества.

Прокурор должен обладать правом на обращение в арбитражный суд с иском (заявлением) в защиту государственных и общественных интересов, в связи с чем необходимо внести изменения в статьи Арбитражного процессуального кодекса, определяющие положение прокурора в арбитражном процессе.

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О РЕАЛИЗАЦИИ ПРОКУРОРАМИ ПОЛНОМОЧИЙ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ

В целях обеспечения своевременного, полного и эффективного решения органами прокуратуры задач в арбитражном процессе, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", приказываю:

1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур рассматривать участие прокуроров в арбитражном процессе как действенное средство укрепления законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Задачами участвующего в арбитражном процессе прокурора считать:

защиту нарушенных прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность;

обеспечение законности судебного разбирательства на всех стадиях арбитражного процесса в делах, в которых может участвовать прокурор;

реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов участников экономических отношений.

2. При решении поставленных задач исходить из того, что основными обязанностями прокуроров, обеспечивающих участие в арбитражном процессе, являются:

участие в рассмотрении арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций, Верховным Судом Российской Федерации дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров;

вступление в целях обеспечения законности на любой стадии арбитражного процесса в дела, указанные в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), а также участие в их рассмотрении арбитражными судами первой, апелляционной, и кассационной инстанций, Верховным Судом Российской Федерации;

апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных актов по делам, рассмотренным арбитражными судами, в которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор;

рассмотрение обращений о проверке законности и обоснованности судебных актов, вынесенных арбитражными судами по делам, указанным в части 1 статьи 52 АПК РФ;

рассмотрение представленных на согласование проектов исков (заявлений), подготовленных структурными подразделениями соответствующей прокуратуры.

3. Участвующим в арбитражном процессе прокурорам при поддержании исков (заявлений) в арбитражных судах тесно взаимодействовать с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуратур и иных специализированных прокуратур, а также прокурорами городов и районов, другими территориальными, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур, подготовившими проект иска (заявления) и обеспечившими направление иска в суд с учетом подсудности.

Проекты исков (заявлений), подсудных Суду по интеллектуальным правам (часть 4 статьи 34, часть 2 статьи 198 АПК РФ), подготовленные в том числе прокурорами субъектов Российской Федерации, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур, согласовывать с управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации или управлением обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при подготовке проекта иска военным прокурором).

При согласовании указанных проектов исходить из категорий споров, инициирование которых прокурором допускает законодательство (часть 1 статьи 52, часть 2 статьи 198, статьи 202 и 207 АПК РФ с учетом положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), статья 1253 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 2, 14 Закона Российской Федерации от 07.07.1993 N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации", статья 13 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" и другие федеральные законы).

Оценивать проект на соответствие нормам материального и процессуального права, полноту и достаточность допустимых доказательств.

4. Обеспечивать обязательное участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами всех инстанций, Верховным Судом Российской Федерации дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров, а также дел, в которые прокурор вступил в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ.

4.1. В рассмотрении арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций арбитражных дел участвовать, как правило, представителям соответствующего структурного подразделения прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело.

4.2. С учетом положений статьи 153.1 АПК РФ прокурору, инициировавшему иск (заявление) в арбитражном суде другого субъекта Российской Федерации, а также при рассмотрении такого дела арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, находящимися на территории иного субъекта Российской Федерации, при наличии в соответствующем арбитражном суде технической возможности своевременно ходатайствовать об участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи.

4.3. При обращении Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, их заместителей с иском (заявлением), апелляционной или кассационной жалобой в арбитражный суд, находящийся на территории другого субъекта Российской Федерации (если невозможно обеспечить участие в деле, в том числе с использованием систем видеоконференц-связи представителя прокуратуры, направившей иск (заявление) в арбитражный суд), подразделению по обеспечению участия прокурора в арбитражном процессе соответствующей прокуратуры незамедлительно направлять, в том числе посредством информационной системы органов прокуратуры (ИСОП), надлежащим образом сформированное наблюдательное производство прокурору субъекта Российской Федерации, приравненному к нему военному прокурору либо прокурору иной специализированной прокуратуры по месту нахождения арбитражного суда с извещением о необходимости обеспечения участия в арбитражном процессе представителей данной территориальной прокуратуры, приравненной к ней военной или иной специализированной прокуратуры.

4.4. Прокурорам городов и районов (их заместителям), другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, возбудившим дело об административном правонарушении, подведомственное арбитражному суду, самостоятельно обеспечивать участие в его рассмотрении. При невозможности такого участия (отдаленность территории, недостаточная штатная численность и иные объективные причины) одновременно с направлением в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности и прилагаемых к нему документов высылать надлежащим образом сформированное наблюдательное производство в прокуратуру субъекта Российской Федерации, приравненную к ней военную или иную специализированную прокуратуру для обеспечения участия прокурора в арбитражном процессе, о чем информировать арбитражный суд.

Прокурорам городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, предъявившим заявление о привлечении к административной ответственности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, в арбитражный суд, расположенный на территории другого субъекта Российской Федерации, обращаться к вышестоящему прокурору для решения вопроса об обеспечении участия прокурора в рассмотрении судом данного заявления. Прокурору субъекта Российской Федерации, приравненному к нему военному прокурору или прокурору иной специализированной прокуратуры заблаговременно направлять соответствующему прокурору субъекта Российской Федерации, приравненному к нему военному прокурору или прокурору иной специализированной прокуратуры по месту нахождения арбитражного суда извещение о необходимости обеспечения участия в арбитражном процессе представителей данной территориальной прокуратуры, приравненной к ней военной или иной специализированной прокуратуры с приложением надлежащим образом сформированного наблюдательного производства.

4.5. Прокурору, получившему извещение, указанное в пунктах 4.3, 4.4 настоящего приказа, в обязательном порядке обеспечить участие прокурора в процессе рассмотрения арбитражным судом дела, возбужденного по инициативе Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур.

4.6. В рассмотрении Судом по интеллектуальным правам дел по искам (заявлениям) Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур или их заместителей в защиту прав на объекты интеллектуальной собственности участвовать сотрудникам управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации или управления обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора).

Одновременно с направлением в Суд по интеллектуальным правам согласованного с управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации или управлением обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры иска (заявления) соответствующим структурным подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратуры или прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, подготовившим иск (заявление), направлять надлежащим образом сформированное наблюдательное производство в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации или управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры.

В случае если дело об административном правонарушении по заявлению прокурора города или района (их заместителей), приравненного к ним военного прокурора или прокурора иной специализированной прокуратуры (их заместителей) подлежит рассмотрению Судом по интеллектуальным правам в качестве суда кассационной инстанции, направление кассационной жалобы прокурором города и района, приравненным к ним военным прокурором или прокурором иной специализированной прокуратуры согласовывать со структурным подразделением соответствующей прокуратуры субъекта Российской Федерации, приравненной к ней военной и иной специализированной прокуратуры, обеспечивающим участие прокуроров в арбитражном процессе.

После подачи кассационной жалобы в суд в 5-дневный срок направлять надлежащим образом сформированное наблюдательное производство в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации или управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора).

4.7. Во всех случаях привлечения к участию в деле прокурора, не предъявлявшего иск в арбитражный суд (пункты 4.3, 4.4, 4.6 настоящего приказа), прокурору, инициировавшему арбитражный процесс, своевременно решать вопрос об оформлении процессуальных полномочий участвующего в деле прокурора в соответствии с требованиями АПК РФ.

4.8. Принять во внимание, что процессуальным правом на изменение основания или предмета иска, на изменение размера исковых требований, на полный или частичный отказ от таких требований обладает прокурор, предъявивший иск (заявление). При возникновении обстоятельств, указывающих на необходимость совершения перечисленных процессуальных действий, участвующему в деле прокурору не позднее следующего дня после судебного заседания информировать об этом прокурора, инициировавшего заявление.

Прокурору, предъявившему иск (заявление), совершать вышеперечисленные процессуальные действия самостоятельно, в том числе в форме электронного документа, подписанного электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

4.9. На всех стадиях рассмотрения арбитражным судом, Верховным Судом Российской Федерации дел, возбужденных по искам (заявлениям), правовым основанием для предъявления которых явились нарушения законодательства о противодействии коррупции либо законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, обеспечивать участие прокурора соответствующим структурным подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры субъекта Российской Федерации, приравненной к ней военной прокуратуры и иной специализированной прокуратуры, подготовившим проект иска (заявления) в суд.

4.10. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, их заместителям, курирующим данное направление деятельности, принимать личное участие в рассмотрении арбитражными судами дел, имеющих особое значение для защиты экономических интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

4.11. Прокурору, участвующему в деле, надлежащим образом формировать наблюдательное производство, в котором должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов: иска (заявления), отзывов на него, документов, подтверждающих обоснованность заявленных требований, состоявшихся судебных актов, апелляционных, кассационных жалоб и отзывов на них, а также материалов дела, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора.

5. Прокурорам, участвующим в рассмотрении дел арбитражными судами, Верховным Судом Российской Федерации, тщательно готовиться к судебному заседанию. До начала судебного разбирательства детально изучать материалы, послужившие основанием для обращения в арбитражный суд с иском (заявлением), оценивать имеющиеся в них доказательства на предмет их полноты, относимости и допустимости, а также необходимости представления дополнительных доказательств. Обязательно участвовать в предварительном заседании на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

При поддержании в арбитражном суде иска (заявления) прокурора с учетом положений статьи 65 АПК РФ обеспечивать его аргументированность представлением всех необходимых доказательств.

Исходить из того, что доказательства в арбитражный суд представляются на бумажном носителе, а при наличии технической возможности и в электронном виде в форме электронного документа, подписанного электронной подписью (статьи 41, 75 АПК РФ).

В целях исключения риска наступления неблагоприятных последствий отслеживать информацию о движении дела, размещенную на официальном сайте суда (часть 6 статьи 121 АПК РФ).

6. В случае рассмотрения дела арбитражным судом в порядке упрощенного производства обеспечивать своевременное представление доказательств в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направление их сторонам. Учитывать, что арбитражный суд, рассматривая дела в упрощенном порядке, исследует изложенные в представленных документах объяснения, возражения и (или) доводы лиц, участвующих в деле, без их вызова и принимает решение на основании доказательств, представленных в течение указанных им сроков; документы, поступившие в суд по истечении установленного срока, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми они были поданы.

7. Принять во внимание, что в соответствии с положениями части 5 статьи 52 АПК РФ прокурор в целях обеспечения законности вправе вступить на любой стадии арбитражного процесса только в дела, указанные в части 1 статьи 52 АПК РФ, что исключает возможность его вступления в процесс, инициированный другими лицами по другим категориям споров, не поименованным в ней (например, статьи 202,207 АПК РФ и другие).

Информацию о делах, требующих прокурорского вмешательства, получать из обращений граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, из средств массовой информации, а также в ходе надзорной деятельности.

При решении вопроса о вступлении в дело исходить из его актуальности и сложности.

Иметь в виду, что прокурор, вступивший в дело, не связан с позицией стороны, ходатайствовавшей о его вступлении в процесс, объемом представленных доказательств.

8. В целях предотвращения причинения значительного ущерба лицу, в интересах которого прокурором предъявлен иск, а также в случае, если непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, на любой стадии арбитражного процесса ходатайствовать перед судом об их принятии.

При решении вопроса о наличии оснований для заявления такого ходатайства учитывать разумность и обоснованность требования о применении названных мер, вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае их непринятия, необходимость соблюдения баланса интересов заинтересованных сторон, предотвращения нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц; оценивать, насколько конкретная мера связана с предметом заявленного требования и каким образом ее принятие поспособствует достижению установленных законом целей обеспечительных мер.

9. При выявлении в ходе рассмотрения дела нарушений закона ходатайствовать перед арбитражным судом о вынесении частного определения.

10. Своевременно реагировать на незаконные и необоснованные судебные акты принесением апелляционных, кассационных и надзорных жалоб (представлений).

При проверке законности судебных актов руководствоваться нормами материального и процессуального права, решениями Конституционного Суда Российской Федерации, постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившими силу постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановлениями президиумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также судебной практикой Европейского Суда по правам человека.

Требования в апелляционных и кассационных жалобах формулировать с учетом пределов рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной и кассационной инстанций (статьи 268, 286 АПК РФ), полномочий судов соответствующей инстанции (статьи 269, 287 АПК РФ), оснований для отмены и изменения судебного акта (статьи 270, 288 АПК РФ).

При необходимости заявлять перед арбитражным судом кассационной инстанции, Верховным Судом Российской Федерации ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых судами первой и апелляционной инстанций.

При отсутствии оснований для апелляционного и кассационного обжалования судебного акта, которым прокурору в удовлетворении требований отказано, структурному подразделению соответствующей прокуратуры, обеспечивающему участие прокуроров в арбитражном процессе, составлять мотивированное заключение и информировать об этом прокурора, предъявившего иск (заявление).

Во всех случаях обжалования судебных актов другими участниками арбитражного процесса и отсутствия оснований для принесения жалобы участвующему в деле прокурору направлять в суд соответствующей инстанции отзыв на жалобу.

11. При наличии оснований для пересмотра в кассационном или надзорном порядке вступивших в законную силу судебных актов по делам, указанным в части 1 статьи 52 АПК РФ, обращаться к Генеральному прокурору Российской Федерации (его заместителю) с представлением о необходимости пересмотра в кассационном (надзорном) порядке состоявшихся по делу судебных актов. Представление составлять с учетом требований статьи 291.2, частей 2, 5 статьи 291.3, статьи 291.11, части 4 статьи 308.1, части 1 статьи 308.2, статьи 308.8 АПК РФ.

Представление, надлежащим образом сформированное наблюдательное производство и заверенные соответствующим судом копии судебных актов направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации фельдсвязью или иным видом связи, обеспечивающим своевременную передачу служебной информации и документов, в течение двух недель с момента изготовления арбитражным судом в полном объеме судебного акта, принятого по делу последним. Его заверенную соответствующим судом копию досылать с использованием названных видов связи незамедлительно после поступления в прокуратуру.

12. Подготовку и направление в Верховный Суд Российской Федерации кассационных или надзорных представлений на судебные акты арбитражных судов осуществлять управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора).

13. При наличии оснований для пересмотра в порядке кассационного производства вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов по делам по заявлениям прокурора о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным и об отмене постановления административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности прокурору, направившему такое заявление в арбитражный суд, самостоятельно обращаться как лицу, участвующему в деле, в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации с кассационной жалобой.

Учитывать, что в силу положений статьи 30.13 КоАП РФ вступившие в законную силу решения арбитражных судов по делу об административном правонарушении пересматриваются Верховным Судом Российской Федерации, если были исчерпаны все предусмотренные арбитражным процессуальным законодательством способы их обжалования в арбитражных судах. Указанные решения пересматриваются в Верховном Суде Российской Федерации в соответствии с правилами, установленными Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

14. Принять во внимание, что в заседаниях Президиума Верховного Суда Российской Федерации участвует Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель; в заседаниях Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации принимают участие представители управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо управления обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора).

15. Прокурору, участвовавшему в деле и получившему копию определения о передаче кассационной жалобы лица, участвующего в деле, вместе с делом в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в порядке кассационного производства, в 5-дневный срок направлять в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо в управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора) надлежащим образом сформированное наблюдательное производство, а также копии обозначенного определения и извещения о дате заседания.

При наличии информации об обжаловании лицами, участвующими в деле, состоявшихся судебных актов по делам, рассматриваемым Судом по интеллектуальным правам в качестве суда кассационной инстанции, в 5-дневный срок направлять отзыв на кассационную жалобу в указанный специализированный суд, а также надлежащим образом сформированное наблюдательное производство в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации или управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора).

16. Вести строгий учет дел, рассмотренных с участием прокурора, в том числе по искам (заявлениям) прокурора, апелляционных, кассационных, надзорных жалоб (представлений) с отражением результатов их рассмотрения.

17. Копии вступивших в законную силу судебных актов по искам (заявлениям) прокурора для контроля за их исполнением незамедлительно передавать должностному лицу прокуратуры, осуществляющему организацию надзора за деятельностью судебных приставов по исполнению судебных актов.

Наблюдательное производство снимать с контроля только после получения информации о реальном исполнении судебного акта.

18. Структурным подразделениям прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, обеспечивающим участие прокурора в арбитражном процессе, в целях формирования единой правоприменительной практики каждое полугодие обобщать и анализировать состояние работы на данном направлении деятельности.

Докладные записки с обобщенной информацией и анализом состояния работы по итогам полугодия и года представлять в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры в срок не позднее 30 июля и 30 января.

19. Управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры регулярно анализировать практику участия прокуроров в арбитражном процессе, в том числе качество участия прокуроров в рассмотрении судами дел в различных судебных инстанциях, обоснованность принесенных жалоб (представлений). Ежегодно обобщать состояние работы на данном направлении, об итогах докладывать курирующим заместителям Генерального прокурора Российской Федерации до 1 апреля.

Использовать результаты анализа для совершенствования деятельности подчиненных прокуроров, обеспечивать их материалами организационно-методического характера, распространять положительный опыт работы по реализации полномочий в арбитражном процессе. Проводить учебно-методические занятия по повышению деловой квалификации работников нижестоящих прокуратур, их стажирование.

20. Оценивать деятельность прокуроров в арбитражном процессе применительно к решению поставленных перед ними задач на обозначенном направлении исходя из качества согласования проектов исков (заявлений), поддержания исков (заявлений) в арбитражном суде, эффективности апелляционного и кассационного обжалования судебных актов арбитражных судов по делам, в рассмотрении которых участвовал прокурор, обоснованности представлений о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов в кассационном и надзорном порядке.

Иметь в виду, что главным критерием результативности работы по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе является реальное восстановление нарушенных прав.

21. Освещать в средствах массовой информации результаты деятельности прокуроров в арбитражном процессе.

24. Контроль за выполнением приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.

Приказ направить заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.

Генеральный прокурор

Российской Федерации

действительный государственный

советник юстиции

Третьяков Сергей Сергеевич, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области, соискатель кафедры гражданского и арбитражного процесса Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

Статья посвящена анализу Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" в части надлежащего толкования судом правовой определенности положения прокурора, установленного арбитражно-процессуальным законодательством, и объема его полномочий в арбитражном процессе.

Ключевые слова: полномочия прокурора, арбитражный процесс, публичный интерес, ненормативный акт, неопределенный круг лиц, законность, публично-правовое образование, доверенность.

The exercise of powers of a public prosecutor in arbitration proceedings

Article enlightened analysis of the Plenum of the RF from 23.03.2012 N 15 "On some questions of the prosecutor"s participation in the arbitration process" regarding the proper interpretation of certain provisions of law by the court prosecutor established Arbitration Procedural Code of the Russian Federation and of its powers in the arbitration process.

Key words: power of the prosecutor, the arbitration process, public interest, non-normative act, power of attorney, an indefinite number of persons, law, public legal education.

Принятие Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. Постановления N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" вызывает определенные вопросы на практике, осложняет участие прокурора в арбитражном процессе, создает неясности в объеме полномочий прокурора на предъявление в арбитражный суд отдельных категорий исков (заявлений), предоставленных ему федеральным законодательством .

Так, согласно п. 3 Постановления прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абз. 1 ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ).

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК.

Эти разъяснения противоречат положениям ч. 2 ст. 198 АПК (прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности), правовой природе ненормативного правового акта(устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц, т.е. носит индивидуальный характер) и ограничивают полномочия прокурора по защите прав лиц, названных в ст. 198 АПК, в отношении которых принят незаконный ненормативный правовой акт.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, законодатель наделяет прокурора правом обращаться в арбитражный суд в порядке ст. ст. 52, 198 АПК в том числе в случаях нарушения прав конкретных лиц в сфере предпринимательства и экономики.

В п. 4 Постановления N 15 указывается, что при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением этой сделки. При этом Пленум ВАС не разъяснил, действует ли в этом случае требование об обязательном указании прокурором на нарушение прав какого-либо публично-правового образования этим договором. Также требует разъяснения порядок участия прокурора в третейском суде.

Согласно п. 7 Постановления применительно к ч. 4 ст. 198 АПК течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта.

Этот пункт Постановления не соответствует Закону о прокуратуре. В соответствии с п. 2 ст. 21 названного Закона при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Таким образом, выявление незаконного ненормативного правового акта прокурором возможно только в рамках проводимых проверок на основании информации о фактах нарушения законов. Нормативного закрепления обязанности прокурора по собственной инициативе оценивать на предмет законности ненормативные правовые акты, изданные органами, названными в ст. 21 Закона о прокуратуре, нет.

Кроме того, срок, установленный п. 7 Постановления, противоречит ч. 4 ст. 198 АПК и сформировавшейся судебной практике ВАС. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 г. N 8476/10 отмечено, что поскольку прокурор вправе заявлять требования в защиту прав и законных интересов лиц, указанных в ч. 2 ст. 198 АПК, то в силу ч. 4 этой статьи срок на подачу им заявления в арбитражный суд составляет три месяца со дня, когда этим лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Кроме того, на основании ст. 52 АПК прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, а по делам указанной категории - заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением.

Этот подход согласуется с положениями п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" о начале течения срока давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

В п. 6 информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" также разъяснено, что заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно положениям п. п. 9 и 10 Постановления от 23 марта 2012 г. прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со ст. 128 АПК.

Предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования (п. 10 Постановления).

Сложившаяся практика по предъявлению исков этой категории в арбитражный суд свидетельствует о том, что не всегда при оспаривании сделок возможно указать публично-правовое образование, права которого нарушены оспариваемой сделкой.

Так, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться с иском о признании недействительными сделок и применении последствий их недействительности, совершенных не только органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, но и государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.

Таким образом, незаконными сделками, заключенными государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований, не всегда могут затрагиваться интересы публично-правового образования. Такими сделками могут нарушаться права муниципальных унитарных предприятий, учреждений и других юридических лиц, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.

Так, заключением договора без проведения торгов (тогда, когда они обязательны в силу закона) нарушаются права не конкретного публично-правового образования, а права неопределенного круга потенциальных участников сделки (в зависимости от того, какой вид сделки имеет место); при оспаривании договоров газо-, водо-, тепло-, энергоснабжения, заключенных с образовательными, медицинскими, социальными учреждениями и предусматривающих ограничение подачи энергоресурсов потребителю не в соответствии с действующим законодательством, нарушаются права конкретных учреждений. В этом случае указать публично-правовое образование, в интересах которого обращается прокурор в арбитражный суд с иском, не представляется возможным, а права образовательных, медицинских, социальных учреждений будут при этом нуждаться в судебной защите.

Так, прокурор Омской области предъявил в арбитражный суд иск о признании недействительными пунктов договора, заключенного между ОАО "Российский сельскохозяйственный банк" и МБДОУ "Нижнеомский детский сад N 1" о приеме платежей физических лиц в валюте РФ с использованием интегрированной системы приема платежей населения в части взимания банком с граждан платежей за перечисление денежных средств.

Субъектный состав спорного правоотношения и характер сделки не позволяют указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск.

Согласно п. 10 Постановления прокурор с иском о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.

Как правило, при оспаривании сделки, заключенной публично-правовым образованием, названным в ч. 1 ст. 52 АПК, публично-правовое образование в лице уполномоченного органа является ответчиком по иску, следовательно, его вступление в процесс в качестве истца исключается.

Кроме того, существуют проблемы доказывания нарушения публичных интересов при оспаривании прокурорами недействительности сделок и в тех случаях, когда действующие вопреки интересам публичных образований должностные лица органов этих публичных образований заявляют о том, что права муниципального образования, субъекта Федерации или РФ не нарушены оспариваемыми сделками.

Такая ситуация складывалась при рассмотрении в арбитражном суде Омской области иска прокурора о признании недействительным в части распоряжения директора Департамента имущественных отношений администрации г. Омска от 15 октября 2008 г. о признании недействительными заключенных в нарушение ст. ст. 34, 85 Земельного кодекса РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" Департаментом имущественных отношений администрации г. Омска сделок купли-продажи земельных участков, расположенных в парковой зоне "Зеленый остров" г. Омска, находящихся в муниципальной собственности, о применении последствий недействительности сделки.

При имеющей место трактовке (п. п. 9 - 11 Постановления) полномочий прокурора при предъявлении исков о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности полномочия прокурора ограничены предъявлением таких исков лишь в интересах публично-правовых образований, исключена возможность обращения прокурора в арбитражный суд в публичных интересах и в интересах субъектов предпринимательской деятельности, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.

В 2005 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) проанализировала Закон о прокуратуре РФ. В Заключении от 10 - 11 июня 2005 г. отмечена возможность наделения прокурора полномочиями вне рамок уголовной юрисдикции, в том числе по защите государственных интересов в гражданском и административном судопроизводстве, а также возможность инициировать рассмотрение дел в судах в интересах законности (п. 5 Заключения). При этом выдвигаются следующие жесткие требования: недопустимо дублирование функций органов власти; вмешательство прокурора в каждом конкретном случае должно быть обоснованно; такое вмешательство должно быть исключительным (если иначе невозможно защитить охраняемые интересы).

В 2011 г. исследовательское подразделение Европейского суда по правам человека также изучило роль прокурора за пределами сферы уголовного права с точки зрения практики этого суда. В Заключении проанализированы решения Европейского суда по правам человека по заявлениям, поданным в том числе против России. Выводы, к которым пришли эксперты, в целом созвучны доводам, изложенным в Заключении Венецианской комиссии. При этом роль прокурора в защите публичных интересов не отрицается. Сделан акцент на определении компетенции прокуратуры: исключение дублирования полномочий органов власти, достаточное обоснование в каждом конкретном случае вмешательства прокурора в судебный процесс.

С этим корреспондирует п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому прокуратура при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяет государственные органы.

Таким образом, вопрос о полномочиях прокурора должен решаться исходя из задач органов прокуратуры в целом.

Исходя из положений ст. 1 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями Арбитражного процессуального кодекса РФ, заключениями международных исследований можно сделать вывод о безусловном праве прокурора на участие в арбитражном судопроизводстве путем предъявления исков и заявлений не только в защиту публичных интересов.

Из содержания абз. 4 п. 11 Постановления Пленума не ясна роль прокурора при заключении мирового соглашения сторонами, если производство по делу возбуждено на основании заявления прокурора, поскольку исходя из анализа ст. ст. 49, 138 - 141 АПК прокурор не может распоряжаться материальными правами и, соответственно, быть стороной мирового соглашения. Из постановления ВАС не понятна форма участия прокурора (подписывает ли он мировое соглашение, дает заключение о возможности заключения мирового соглашения и др.). Кроме того, представляется неудачной формулировка абз. 4 п. 11 Постановления из-за неясности, относятся ли слова "участие в нем" к словам "дело, возбужденное на основании заявления прокурора" или к словам "мировое соглашение, в заключении которого участвуют все заинтересованные лица".

Изложенная в настоящей статье проблематика в 2012 г. доведена до сведения отраслевого управления Генеральной прокуратуры РФ. Генеральной прокуратурой РФ по результатам анализа применения арбитражными судами Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15, с учетом возникающих на территориях субъектов Федерации проблем, направлено в ВАС соответствующее письмо.

В результате 25 января 2013 г. в Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 были внесены изменения в п. 7: прокурору дано право восстанавливать пропущенный трехмесячный срок для обжалования ненормативного правового акта, если он не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

По результатам анализа Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" на предмет его соответствия положениям Арбитражного процессуального кодекса РФ видится необходимым отметить следующее.

Как установлено п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

С учетом этого положения Закона в п. 1 анализируемого Постановления Пленума ВАС РФ необходимо внести дополнения о том, что арбитражным судам при определении полномочий прокурора в арбитражном процессе следует руководствоваться не только ст. 52 АПК, но и ст. ст. 192, 198 АПК.

Поскольку Пленум ВАС РФ в Постановлении от 23 марта 2012 г. расширил полномочия прокурора по сравнению с арбитражным процессуальным законодательством РФ, наделив его полномочиями на обращение в суд с требованиями о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК), правильным было бы внесение законодателем изменений в соответствующие нормативные акты, регламентирующие арбитражный процесс (ст. 52 АПК).

Кроме того, Пленум ВАС за пределами законодательства об исполнительном производстве наделил прокурора правом на получение исполнительных листов по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК. Следовательно, необходимы изменения в ст. 49 Федерального закона от 2 октября 2007 г. "Об исполнительном производстве", где надо законодательно закрепить право прокурора быть участником исполнительного производства.

В 2017 г. прокурорами в Арбитражный суд Республики Алтай направлены 59 исков и заявлений, при этом 35 исков и заявлений в целях защиты прав и законных интересов Российской Федерации, муниципальных образований, а также неопределенного круга хозяйствующих субъектов (на 20,7% больше, чем в 2016 г.).

В связи с обозначенным руководством страны курсом на смягчение подхода к проведению проверок и принятию мер реагирования в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства в Республике Алтай со стороны органов прокуратуры существенно (на 35%) снизилось количество дел об административных правонарушениях, возбужденных по заявлению прокурора и рассмотренных арбитражным судом.

Основной упор арбитражной работы в 2017 г. был направлен на защиту прав субъектов хозяйственной деятельности, в том числе крестьянских хозяйств, организованных представителями коренных малочисленных народов, в связи с чем, в суд были предъявлены 25 исков об оспаривании кабальных условий договоров, заключенных между органами местного самоуправления и представителями бизнеса, большая часть которых рассмотрена и удовлетворена. В этих же целях оспорено бездействие 9 муниципалитетов, которыми ущемлялись права неопределенного круга участников предпринимательской деятельности на получение достоверной информации об объектах недвижимости в муниципальном образовании в связи с отсутствием в кадастре актуальных сведений об объектах землеустройства. Все заявления прокурора были удовлетворены, решения судов направлены на исполнение.

В 2018 г. внимание планируется уделить исковой работе, направленной на оспаривание сделок в сфере распоряжения государственным и муниципальным имуществом, истребованию такого имущества из чужого незаконного владения, кроме того, в связи с проведением в текущем году в России Чемпионата мира по футболу, работу прокуроров будет акцентирована на оценку правонарушений в сфере надзора за соблюдением законодательства о защите интеллектуальных прав.

Проблемы реализации военным прокурором полномочий в арбитражном процессе

А. А.Котов, старший помощник военного прокурора Санкт-Петербургского гарнизона

Участие прокурора в арбитражном процессе - одно из важных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон), прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Закона систему органов прокуратуры Российской Федерации составляет Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов районов, другие территориальные, военные и иные и иные специализированные прокуратуры.

А. и Ш. в качестве недостатков предусмотренной АПК Российской Федерации 1995 года конструкции участия прокурора в арбитражном процессе указывали: конфликт частного и публичного интересов в делах с участием прокурора, а также недопустимость вмешательства в частноправовые отношения, не связанные с защитой публичных интересов.

С принятием в 2002 году нового АПК Российской Федерации, значительно ограничившего полномочия прокурора в арбитражном процессе, и по настоящее время в научной литературе не прекращаются дискуссии о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе.

Нельзя не согласиться с мнением А. Ковалева, который предлагает так сформулировать основания участия прокурора в арбитражном процессе, чтобы предоставить прокуратуре право в случае нарушения публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности защищать данные интересы в арбитражном суде во всех случаях, когда иные компетентные органы государственной власти не могут или не хотят в силу определенных объективных и субъективных причин обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, но вместе с тем исключить возможность вмешательства прокуратуры в частноправовые интересы сторон.

В. также справедливо отмечает, что участие компетентных органов государственной власти и прокурора должно быть соразмерным и обеспечивать сохранение баланса частных и публичных интересов.

Другие авторы разделяют позицию законодателя, в соответствии с которой произведены изменения в действующем законодательстве, направленные на урезание полномочий прокурора в арбитражном процессе, так как это, безусловно, позволяет более полно проявляться и действовать принципам диспозитивности и равенства сторон в процессе.

В тоже время, в период с 2002 года по 2015 год органы прокуратуры Российской Федерации, а также иные органы, обладающие законодательной инициативой, продолжают ориентировать законодателя на необходимость реформирования ст. 52 АПК РФ и расширения полномочий прокурора.

В постановлении Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 01.01.2001 г. «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации о проделанной работе по их укреплению за 2013 год» Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации рекомендовано ускорить рассмотрение проекта Федерального закона № 000-5 «О внесении изменений в статью 52 АПК Российской Федерации», наделяющего прокуроров дополнительными полномочиями в арбитражном процессе, внесенного на рассмотрение еще в ноябре 2009 года.

Согласно проекту данного федерального закона, прокурор должен иметь право обратиться в арбитражный суд: с заявлением об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения; с исками или заявлениями в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также публичных интересов; с исками (заявлениями) в случаях, специально предусмотренных федеральными законами, вступать в процесс по делам о несостоятельности (банкротстве).

Позиция органов военной прокуратуры, в части расширения полномочий прокурора в арбитражном процессе, обусловлена резким увеличением количества совершаемых преступлений экономической направленности с причинением многомиллиардного ущерба Минобороны России, являющихся следствием проведения масштабной военной реформы с экономическим уклоном, в результате которой в Вооруженных Силах Российской Федерации произошло акционирование практически всех федеральных государственных унитарных предприятий и их объединение в (с декабря 2014 года АО «Гарнизон»); значительно увеличились объемы реализации оставшихся с послевоенных времен активов (объектов движимого и недвижимого военного имущества), не используемых в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации; внедрен переход на систему аутсорсинга, в ходе реализации которой Минобороны России заключены многочисленные государственные контракты и договоры с коммерческими организациями по предоставлению различного рода услуг по торгово-бытовому обслуживанию и организации питания, на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства , сервисное обслуживание , ремонт и утилизацию вооружения и военной техники, эксплуатацию жилищного фонда и инженерных сетей; оказание иных услуг в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации.

При этом, как уже отмечалось ранее, государственные органы, в том числе Департамент имущественных отношений Минобороны России и его территориальные управления, которые непосредственно должны обеспечить защиту имущественных интересов в пределах компетенции, не всегда надлежащим образом исполняют данные обязанности, а должностные лица указанных органов нередко сами являются участниками преступных схем.

Несмотря на это, законодателем до настоящего времени соответствующие изменения в АПК Российской Федерации в полном объеме не внесены, в связи с чем прокурор в арбитражном процессе вправе выступать в качестве защитника публичных интересов государства строго в рамках полномочий, закрепленных в ч.1 ст. 52 АПК Российской Федерации.

В то же время, в связи с реформированием судебной системы, принятием Федерального конституционного закона от 01.01.2001 г. «О Верховном суде Российской Федерации», согласно которому Высший арбитражный суд Российской Федерации упраздняется и высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам признан Верховный суд Российской Федерации, законодателем уже подготовлены долгожданные изменения в ст. 52 АПК Российской Федерации.

Более того, в настоящее время разрабатывается Концепция «единого» гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, который должен устранить различия подходов процессуального права при регулировании одних и тех же норм материального права. Процессуальное нормы, закрепленные в АПК Российской Федерации и ГПК Российской Федерации «конкурируют» друг с другом, что ставит в неравное положение субъектов данных отношений.

Так, например, прокурор в арбитражном процессе в отличие от гражданского процесса не вправе заявить требование о признании права собственности на спорное имущество. В этом случае в рамках полномочий, предоставленных прокурору ст. 52 АПК Российской Федерации, последний вправе оспорить только сделки, совершенные в пределах трехлетнего срока исковой давности , при условии, что одной из сторон по сделке является организация, в уставном капитале (фонде) которой есть доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Более того, к требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки, в отличие от требования о признании права собственности, не может быть применена ст. 208 ГК Российской Федерации, в соответствии с которой положения статьи о сроке исковой давности не распространяются на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения, что повышает риск отказа в удовлетворении требований прокурора, в связи с пропуском сроком исковой давности.

Безусловно, практикой участия военных прокуроров в арбитражном процессе найдены выходы из сложившейся ситуации.

Так, военной прокуратурой Западного военного округа, с целью защиты нарушенных экономических интересов Российской Федерации в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области заявлен иск о признании незаконной сделки по регистрации права собственности города Санкт-Петербурга на здания и помещения, которые в период с 1983 года по настоящее время используются для размещения отдела военного комиссариата города Санкт-Петербурга по Калининскому району, что в силу требований постановления Верховного Совета Российской Федерации от 01.01.2001 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации……» относит данные помещения исключительно к федеральной собственности. При этом, в названном исковом заявлении военным прокурором также указаны требования о признании права федеральной собственности на здание (помещения), используемые военным комиссариатом. Решением арбитражного суда требования прокурора удовлетворены частично, отказано в признании недействительной сделки по регистрации права собственности, однако удовлетворены требования о признании на спорные помещения права федеральной собственности, что и являлось конечной целью данного иска.

В то же время, данный правовой механизм не может быть взят за основу в качестве метода безусловной защиты нарушенных прав общества и государства, так как возможность заявления прокурором подобных требований может быть ограничена усмотрением судьи.

Федеральным законом от 28 июня 2014 года «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» часть 1 статьи 52 АПК Российской Федерации дополнена нормой, согласно которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения (виндикационный иск). Положения данного Федерального закона вступили в законную силу с 6 августа 2014 года, что позволило прокурору более эффективно реализовывать свои полномочия по защите публичных интересов и интересов государства, однако, это лишь небольшая часть изменений, которые давно были необходимы в условиях стремительного развития и роста экономических отношений, в том числе в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Наделение прокурора в арбитражном процессе полномочиями по заявлению виндикационного иска позволило реализовывать на практике постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 ст. 167 ГК Российской Федерации, в связи с жалобами граждан О. М. Мариничевой, А. В. Немировской, З. А. Скляновой, Р. М. Скляновой и В. М. Ширяевой», из которого следует, что если при разрешении спора о применении последствий недействительности сделки в форме возврата полученного по сделке судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем , то права лица, считающего себя собственником имущества, не подлежат защите путем удовлетворения иска к добросовестному приобретателю с использованием правового механизма, установленного пунктами 1 и 2 ст. 167 ГК Российской Федерации. Такая защита возможна лишь путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются предусмотренные ст. 302 ГК Российской Федерации основания.

Таким образом, до внесения указанных изменений прокурор, даже при наличии оснований, не имел возможности истребовать имущество у добросовестного приобретателя (виндицировать), который приобрел имущество в результате совершения недействительной или ничтожной сделки, в связи с чем был вынужден ограничиваться иными мерами прокурорского реагирования в отношении должностных лиц государственных органов, с целью принятия ими необходимых мер, направленных на защиту имущественных интересов государства посредством обращения в арбитражный суд.

В то же время, автору не понятен мотив законодателя о наделении прокурора полномочиями исключительно по заявлению виндикационного иска, так как при проведении прокурорской проверки по вопросам защиты права государственной и муниципальной собственности прокурор в целях эффективной защиты интересов государства должен быть наделен всем спектром вещно-правовых способов защиты права собственности, к которым относится также негаторный иск (ст. 304 ГК Российской Федерации, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения), иск о признании права собственности, а также иск о признании права собственности отсутствующим. Это обусловлено в первую очередь тем, что в случае выбора ненадлежащего способа защиты нарушенного права суд отказывает в удовлетворении исковых требований.

Устранение вышеуказанных необоснованных ограничений полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве возможно путем наделения прокурора правом на обращение в арбитражный суд с исковыми заявлениями, заявлениями в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований без указания конкретного перечня дел и перечисления возможных способов защиты. В первую очередь данные положения необходимы для предоставления возможности прокурору обращаться в арбитражный суд с негаторными исками и исками о признании права, а также с исками о взыскании ущерба, причиненного государству недобросовестными действиями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности.

Необходимо отметить, что данные положения на протяжении длительного времени прокурор с успехом реализует в рамках гражданского процесса, заявляя иски вышеуказанной категории в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.

При этом, в связи с отсутствием у прокурора в арбитражном процессе, в отличие от гражданского процесса, полномочий по заявлению исков в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, права на защиту интересов названных субъектов в арбитражном судопроизводстве, возникающих из однородных правоотношений и норм материального права, необоснованно ограничены в зависимости от того, кем нарушены права и законные интересы государства и муниципальных образований – гражданами или же юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В первом случае, государство, а также муниципальные образования могут рассчитывать на защиту нарушенных прав со стороны прокурора, а в другом – нет.

Конечно, такое ограничение нарушает баланс между защитой интересов государства и принципом равноправия сторон, который законодатель выборочно применяет, как средство ограничения полномочий прокурора, только в арбитражном процессе.

Реформирование процессуальных норм позволяет надеяться на то, что законодатель будет ориентирован на расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе, так как это необходимо для эффективного достижения целей и задач, ради которых созданы органы прокуратуры Российской Федерации.

См.: Информационная система «Консультант плюс».

См.: Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 16 июня 2005 г. на проект федерального закона № 000-4 «О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе) // Информационная система «Консультант плюс».

См.: А., Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 - 171

В литературе в качестве объективных и субъективных причин невозможности обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов за защитой публичных интересов в арбитражный суд указываются: 1) отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов, в данной сфере; 2) отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение с иском в арбитражный суд; 3) оспаривание акта того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде; 4) бездействие компетентного органа. См.: В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 12. С. 22.

См.: И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // «Арбитражный и гражданский процесс»,

См.: К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе / В./ «Арбитражный и гражданский процесс», 2006, № 12

Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский арбитражный процесс. 2004. № 9; А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 352 – 355.

См.: Информационная система «Консультант плюс».

См.: Проект Федерального закона № 000-5 «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (внесен членами Совета Н. Агаповым, Ю. С. Бирючковым, А. Г. Лысковым, А. Б. Пантелеевым, В. Б. Рушайло)// Информационная система «Консультант плюс».