Чем отличается местное самоуправление от муниципального управления. Местное самоуправление и государственная власть. Сходство и различие. Правовые основы муниципального управления

Под местным управлением понимают управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую или администрацией вышестоящего территориального уровня или администрацией вышестоящего территориального уровня. Таким уровнем, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами.

В отличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной территориальной единицы для самостоятельного решения вопросов местного значения (ст.1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении»). Местное самоуправление – форма организации граждан для решения определенных задач, оно способствует приближению. власти к населению с учетом местных условий и особенностей.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно–территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области.

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов – представительные органы государственной власти на соответствующей территории.

В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной, что позволяет четко в законодательстве определять полномочия данных Советов.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) районные Советы;

К базовому – городские (городов областного подчинения и районные Советы;

К областному – областные Советы. Минский городской Совет обладает полномочиями базового и областного Совета.

В соответствии со ст.118 Конституции местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на 4 года. Согласно Закона от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального деления Республики Беларусь» районы в городах не отнесены к административно территориальным единицам.

В целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности на основании указанного Закона города могут быть разделены на районы, не являющиеся административно-территориальными единицами. В таких территориальных единицах: в районах городов, некоторых поселках городского типа и некоторых городах районного подчинения Советы депутатов не создаются.

Система местных органов управления (в отличие от местных органов самоуправления) состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов. Исполнительными и распорядительными органами являются:

На территории области, района, города, поселка, сельсовета – исполнительный комитет;

На территории района города – местная администрация района.

Исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней являются органами местного управления общей компетенции. В их состав помимо председателя входят заместители, управляющий делами, секретарь и члены исполнительного комитета.

В формировании исполнительных комитетов участвуют две ветви власти. Председатель областного Совета назначается Президентом и утверждается областным Советом. В случае отказа в утверждении кандидатуры Президент предлагает другого кандидата на должность, если и ему будет отказано, Президент вправе сам принять решение и назначит председателя своим решением. Кандидатуры заместителей председателя областного, Мингориспокома, согласуются с Президентом. Назначение на должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов производиться Председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение в случае повторного отказа соответствующего районного Совета.

В городе Минске руководители местных районных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично назначаются на должности и освобождаются от должности все главы администраций районов, и иных территориальных единиц. Примерная структура исполнительного комитета и районной администрации утверждена Указами Президента.

· Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Система местного самоуправления осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником.

· Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и т.п.).

Четыре основных отличия сформулировал Л.А. Велихов:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти — власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти.
3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.
4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная.

Особенность положения местного самоуправления в государстве (двойственность) определяет и особенности муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство (с точки зрения ведения хозяйственной деятельности) — в значительной степени носит черты частного хозяйства, т.к. выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения общественных функций, возложенных на них. Отсюда и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по природе. Муниципальное хозяйство — акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг.

Подчеркнем, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

Местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного са­моуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не вхо­дят в систему органов государственной власти. Это пред­полагает организационную обособленность местного са­моуправления, муниципальной власти от государственной власти.

Выводя различия между муниципальной и государственной властями, следует отметить, что государственная власть и местная (муниципальная) власть образуют две равно­правные разновидности единой публичной власти. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти ре­шают вопросы государственного значения. В сферу компетенции органов местного самоуправ­ления входят вопросы местного значения.

Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти - один из кар­динальных в теории и практике муниципального строительства и права. Не случайно среди основных задач дальнейшего развития местного самоуправления в Указе Пре­зидента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федера­ции" от 11 июня 1997 г. названа организация эффектив­ного взаимодействия органов государственной власти с орга­нами местного самоуправления.

Акцент ныне перемещается от централизованного государ­ственного руководства, прямого государственного воздей­ствия на деятельность органов местного самоуправления к децентрализации власти, правовому регулированию, го­сударственной поддержке местного самоуправления. Имен­но такой подход к местному самоуправлению должен стать основным со стороны органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уровнях.

Вместе с тем, государство оказывает существенное влияние на организацию и деятельность местного самоуправления. Это проявляется в следующем:

статус местного самоуправления определяется государством в Конституции и федеральных законодательных актах;

государство выступает гарантом осуществления местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ);

государство гарантирует местному самоуправлению право на судебную защиту;

местные дела решаются органами местного самоуправления самостоятельно, но в соответствие с положениями государственной политики;

органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

Государственная власть и муниципальная власть имеют ряд общих признаков:

они выступают формами народовластия, относятся к формам осуществления публичной власти;

местное самоуправление и государственная власть обладают необходимыми для их реализации властными полномочиями;

они имеют специфический обособленный аппарат в виде органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих эти ветви власти;

государственная и муниципальная власть обладают не­прерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью;

обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального обра­зования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Террито­рия является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. Территория местного сообщества одновременно является государственной территорией;

создание органов местного самоуправления на территории местного сообщества носит обязательный характер;

органы государственной власти и органы местного самоуправления располагают возможностью привлекать виновных к со­ответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения;

органы местного самоуправ­ления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

органы государственной власти и органы местного само­управления обладают правом введения и сбора налогов, а также самостоятель­ного формирования бюджета;

статус местного само­управления определяется государством в Конституции РФ и законах, при­нимаемых органами государственной власти, защищается органами государственной власти;

местные дела реша­ются хотя и самостоятельно, но в рамках единой государственной политики.

Специфическими признаками, отличающие органы местного са­моуправления от государственных органов являются:

местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных государственной властью. Государственная власть - власть верховная, суверенная;

органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, в отличие от государства местное сообщество не обладает суверенитетом;

сферы компетенции государственной и местной власти разграничены;

государственная и муниципальная ветви власти имеют самостоятельные источники финансовых средств;

в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность, они выступают не от имени государства, а от имени местно­го сообщества;

материально-финансовую базу деятельности органов местного са­моуправления составляет муниципальная собственность и муниципаль­ный бюджет, а органов государственной власти - государственная собст­венность и государственный бюджет;

органы местного самоуправления обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. У них практически отсутствуют политические функции. На муниципальном уровне насе­ление может го­раздо шире выражать формы непосредственного волеизъявления;

органы местного самоуправления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера, которые не относятся к законам. По своей природе они яв­ляются подзаконными актами;

население самостоятельно определяет структуру муниципальных органов.

Таким образом, му­ниципальная власть - это система властных отношений, реализующая функ­ции местного самоуправления. Она основывается на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах му­ниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о двойственной при­роде муниципальной власти, обособление местного самоуправления от государственной власти имеет относительный характер, в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Органы местного самоуправления выступают в качестве важнейшего элемента публично-властного механизма общества.

Устанавливая самостоятельность местной власти, ее негосударственный характер, российская Конституция и федеральное законодательство закрепляют основные па­раметры взаимодействия ме­стного самоуправления и государственной власти:

1. Признание и гарантированность российским государ­ством местного самоуправления, закрепление его самостоятельности в пределах своих полномочий, невхождение ор­ганов местного самоуправления в систему органов госу­дарственной власти (ст. 12 Конституции Российской Феде­рации).

2. Установление запрета на ограничение прав мест­ного самоуправления (ст. 133 Конституции Российской Фе­дерации).

3. Недопущение осуществления местного самоуправ­ления, образования органов местного самоуправления, на­значения должностных лиц местного самоуправления орга­нами государственной власти и государственными должно­стными лицами (ч. 5 ст. 14, ч. 3 ст. 17 Федерального за­кона "Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации").

4. Государственная поддержка местного самоуправле­ния, которая включает в себя создание органами государ­ственной власти необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и раз­вития местного самоуправления, оказание содействия на­селению в осуществлении права на местное самоуправле­ние (ст. 9 Федерального закона).

К государственной поддержке местного самоуправле­ния относятся федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной вла­сти (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закона).

5. Конституционное закрепление возможности законодательного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и фи­нансовых средств. Реализация переданных полномочий под­контрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Делегирование государственных полномочий осуществ­ляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности; материально-финансовой обеспеченности; сочетания региональных и местных интересов; подконтрольности их осуществления; ответственности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления за их исполнение.

6. Установление государственных гарантий местного самоуправления. В числе таких гарантий Конституция Рос­сийской Федерации устанавливает право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти (ст. 133).

Контрольные вопросы к теме 3

1. Какое место занимает местное самоуправление в системе народовластия?

2.Для чего необходимо изучение принципов местного самоуправления?

4. Каким образом воплощаются в жизнь функции местного самоуправления?

5. Для чего необходима государственная поддержка местному самоуправлению?

6. Назовите общие и специфические признаки муниципальной и государственной власти.

Тесты по теме 3

1. Основным субъектом местного самоуправления является:

1.1. население муниципального образования;

1.2. представительный орган местного самоуправления;

1.3. глава местного самоуправления;

1.4. местная администрация

2. Членом местного сообщества может быть:

2.1. человек, проживающий на территории муниципального образования не менее 1 года;

2.2. гражданин, имеющий собственность на территории муниципального образования;

2.3. гражданин, постоянно проживающий на территории муниципального образования;

2.4. гражданин, имеющий миграционную карту

3. Муниципальным образованием признается:

3.1.городской, сельский населенный пункт, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление;

3.2. городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория;

3.3. территория, на которой действуют органы местного самоуправления;

3.4. внутригородской район

4. Функции местного самоуправления - это:

4.1. основные начала, лежащие в основе местного самоуправления;

4.2. основные направления муниципальной деятельности;

4.3. основные формы деятельности органов местного самоуправления;

4.4. основные полномочия органов местного самоуправления

5. Органы местного самоуправления:

5.1. входят в систему органов государственной власти РФ;

5.2. входят в систему органов государственной власти субъектов РФ;

5.3. не входят в систему органов государственной власти;

5.4. являются одновременно и государственными и муниципальными органами

6. Местное самоуправление представляет собой:

6.1. негосударственную общественную организацию жителей;

6.2. часть системы управления обществом на местах;

6.3. негосударственный элемент публичной власти, осуществляемой на местах;

6.4. часть государственного управления в пределах муниципального управления

1. Принципы и формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления
Исходя из "Основных положений государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденной Указом Президента РФ, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся на основе принципов законности, сотрудничества, взаимного уважения, взаимной ответственности1. К принципам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления следует также отнести: всестороннюю поддержку местного самоуправления со стороны государства; невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивают защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления, гарантируют и обеспечивают финансовую самостоятельность местного самоуправления. Согласно ст.9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. С целью обеспечения становления и развития самоуправления в Российской Федерации Постановлением Правительства РФ утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления1.
Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, как отмечается в "Основных положениях государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Российской Федерации", должна быть ориентирована на "эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации"2.
Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется и органами власти субъектов РФ. В Тюменской области, например, распоряжением Губернатора области утверждена "Концепция содействия комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований Тюменской области".
К основным формам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления можно отнести: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти1.

Для того, чтобы правильно понять различие межу понятиями «Государственное управление» и «муниципальное управление», необходимо проанализировать сущность обеих категорий.

Государственное управление (менеджмент)

Понятие «государственный менеджмент» в науке рассматривают во многих аспектах. В теории юридической науки существует множество определений данного явления. Ученые определяют государственное управление как работу государственных структур, а также их чиновников, которая направляется на выполнение заданий, возложенных на государство. Такая работа, в свою очередь, не связана с процессами законотворчества и осуществления правосудия. Такой подход к рассматриваемому вопросу позволяет сделать вывод, что государственный менеджмент реализуется исполнительной ветвь властью.

Если рассматривать государственное управление комплексным методом, то следует отметить, что оно является системой взаимодействующих между собой государственных структур и их должностных лиц, которые осуществляют регулирование общественных отношений, возникающих на общегосударственном уровне.

В организационном аспекте — государственный менеджмент — это целенаправленное властное влияние субъекта менеджмента (органов, имеющих властные полномочия) на объект (население, конкретные группы граждан).

Административное законодательство дает такое определение государственное управление: деятельность компетентных органов исполнительной власти,которая основана на законах и цель которой его исполнение и осуществление руководства процессами общественной жизни внутри страны. В этом аспекте выделяют такие составляющие государственного управление как издание нормативных актов, кадровый менеджмент, планирование и прогнозирование и контроль.

Характеристиками государственного управления как подвида социального менеджмента являются:

1. Организационный аспект — государственное управление осуществляется посредством деятельности должностных лиц государственных органов, которые в процессе выполнения задач, возложенных на них, взаимодействуют между собой.
2. Волевой аспект — упорядочивает общественные отношения внутри государства путем выдачи нормативных актов, обязательных к исполнению.
3. Регуляция общественной жизни — проявляется при взаимодействии субъекта и объекта управления в момент осуществления руководящих функций.
4. Властный аспект — основывается на подчинении воли участников управления.
5. Имеет собственный руководящий аппарат (комплекс государственных учреждений и чиновников).

Муниципальное управление (менеджмент)

Смысл категории «муниципальное управление» проявляется через процесс осуществления местного самоуправления как права граждан принимать решение относительно вопросов местного уровня. Исходя из этого определения следует, что муниципальное управление является практической реализацией непосредственной демократии народа.

Осуществляется муниципальное управление системой органов местного самоуправления. Эти органы осуществляют руководство в отношении территории отдельной территориальной единицы и решают все вопросы местного значения.

Муниципальное управление следует определить как деятельность органов местного самоуправления, направленная на руководство магистратским имуществом,распределение и формирование местного бюджета, принятие решений по иным вопросам местного уровня.
Отличительными признаками муниципального управления является, то что:

1. Оно осуществляется в отношении конкретного региона, то есть на местном уровне.
2. Осуществляется представительскими органами магистратского самоуправления и обладает ограниченной юрисдикцией (решение вопросов локального уровня).
3. Носит подзаконный характер, поскольку направлено на реализацию законов на локальном уровне.

Муниципальное управление также можно представить как организованную систему субъектов муниципального самоуправления, осуществляющих деятельность по регулированию и руководству объектами территориальной общины. Большинство ученых считают, что главное отличие государственного управления от муниципального состоит в объекте и субъекте управления.

Чем же они отличаются

• Субъектный состав государственного менеджмента . К субъектам государственного управления принадлежат государственные органы власти и их чиновники, юрисдикция которых распространяется на всю территорию страны.
• Субъекты муниципального менеджмента . Субъектами же муниципального управления являются выборные органы самоуправления, юрисдикция которых распространяется на территорию конкретной территориальной единицы (город,область, село)
• Объект государственного управление . Объектом государственного менеджмента являются вся территория страны и ее население.
• Объект муниципального управления . К объектам менеджмента на местах относиться муниципальная собственность, территория отдельной территориальной единицы и территориальная община.

Отличием этих двух понятий является так же то, что правовые акты государственных органов управления носят обязательный характер для исполнения во всем государстве, а акты органов муниципального менеджмента носят подзаконный и локальный характер (имеют юрисдикцию на местном уровне).