Административно-правовые институты и подотрасли. Основные институты административного права Основные правовые институты административного права
Сущность административного права
Предмет административного права
Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно понимание сферы общественных отношений, которая регулируется этой отраслью права. Круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью, составляет предмет административного права. Входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. В связи с этим разграничение между различными отраслями проводится, прежде всего, по предмету правового регулирования. Этот подход справедлив и для понимания природы административного права.
Административное право регулирует особую группу общественных отношений, специфика которых заключается в том, что они возникают в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). В юридической науке эта сфера обозначалась латинским термином "administratio" (управление). В связи с этим в теории административного права сформировался вывод о том, что эта отрасль права связана с регулированием государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом или – правом управления.
Для характеристики предмета административного права и раскрытия его основных черт необходимо уяснение понятий таких категорий, как "государственное управление" и "исполнительная власть".
Вопрос о том, что представляет собой государственное управление как сфера деятельности и юридическая категория, в настоящее время является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под разным углом зрения в рамках различных концептуальных схем.
Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.
В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов.
В теории государства и права управленческая деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д.
Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется органами исполнительной власти в особых формах. Так, этими органами издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.
Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.
Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности оно отличается как своим содержанием, так и теми формами и методами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Каждая из указанных форм, в том числе и государственное управление, с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.
Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.
- 1. Государственное управление как вид государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседневном исполнении, т.е. в проведении в жизнь, требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.
- 2. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.
- 3. Государственное управление носит государственновластный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
- 4. Субъектами, осуществляющими государственное управление, являются Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на их реализацию.
- 5. Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента РФ, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти.
- 6. Законодательством РФ предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.
С учетом изложенного, государственное управление как юридическая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных задач и функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.
Понятие государственного управления, выработанное юридической наукой, как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия "управление", используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук. Это обусловлено тем, что понятие "управление" ("государственное управление"), используемое в юридической науке, не является общим понятием для таких разных по своей сущности явлений, как управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике путем механизма прямых и обратных связей); социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество, а также управление как деятельность, направленная на организацию функционирования учреждения, предприятия и организации (менеджмент).
Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием "исполнительная власть", которая закреплена в Конституции.
В демократических государствах разделение форм деятельности государства осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 77 Конституции в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административнополитической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.
Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть – это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико- правовой категорией, в то время как государственное управление – организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Организация государственного управления, исходя из функций органов исполнительной власти, предусматривает следующие основные управленческие сферы:
- 1) управление в сфере экономики, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, архитектура, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);
- 2) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, социальной политики, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты;
- 3) управление в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел.
Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональное управления.
Система исполнительной власти основывается на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно.
Таким образом, ядро предмета административного права составляют отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления (прежде всего, органами исполнительной власти) своих функций, обладающих следующими чертами.
- 1. Эти отношения обусловлены деятельностью субъектов государственного управления, которыми, прежде всего, являются органы исполнительной власти, направленной на решение определенных законодательством РФ задач в различных сферах жизни и деятельности государства и общества (экономика, социально-культурная сфера, оборона, безопасность и др.). Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами).
- 2. Эти отношения носят государственно-властный характер, поскольку субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями
и выступают от имени государства. Это связано с тем, что административное право свое регулятивное воздействие оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер.
3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т.е. осуществлять распорядительные полномочия.
Вместе с тем при формулировании понятия административного нрава и определения его предмета необходимо также учитывать и то, что к его предмету относятся внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, отношения, связанные с государственной службой, а также отношения, которые возникают в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий. Сотрудники органов исполнительной власти, а также аппаратов законодательных и судебных органов проходят государственную службу.
Кроме того, административное право регламентирует отношения, которые возникают и в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Итак, общественные отношения, составляющие предмет административного права, можно классифицировать по группам в зависимости от направленности этих отношений:
- а) внешние – отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления управленческой деятельности, т.е. своих задач, функций и полномочий вовне;
- б) внутренние, или внутриорганизационные, – управленческие отношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных и судебных, а также иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности, а также с прохождением в них государственной службы;
- в) отношения, связанные с осуществлением административного судопроизводства.
Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения субъектов государственного управления в аппаратах законодательных, судебных и иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности и с прохождением в них государственной службы, а также связанные с осуществлением административного судопроизводства.
Система административного права - это совокупность административно-правовых норм и институтов, объединенных единым предметом и методом, принципами и целями и расположенные в определенной логической последовательности. Она состоит из двух частей: общей и особенной .
Нормы общей части административного права имеют универсальный характер и рассчитаны на применение во всех отраслях и сферах функционирования органов исполнительной власти, других субъектов уполномоченных осуществлять управленческую деятельность. Эти нормы закрепляют принципы осуществления государственного управления; правовое положение субъектов административного права; формы и методы управленческой деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления; специальные административно-правовые режимы; средства обеспечения законности и дисциплины в сфере управления, а также регламентируют административный процесс и ответственность по административному праву.
Особенную часть административного права составляют нормы, предназначенные для регулирования отношений, возникающих в отдельных областях управления.
Эта часть объединяет:
1) административно-правовые основы организации материального производства (управление народным хозяйством)
2) социально-культурного и
3) административно-политического строительства.
Указанные нормы направлены на упорядочение общественных отношений в определенных сферах. Так, с помощью норм первой группы материального производства регламентирующих отношения в сферах экономики, сельского хозяйства, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, коммуникаций, использования и охраны природных ресурсов, торговли, финансов и тому подобное. Отношения в сферах образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения регулируют нормы второй социально-культурной группы . Нормы административно-политического строительства направлены на регламентацию отношений в сферах обороны, национальной безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел.
Предписания общей и особенной частей взаимосвязаны и представляют единое целое – систему административного права . Это подтверждает тот факт, что нормы общей части применяют ко всем институтам особенной части. Например, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действие правовых актов управления реализуются во всех отраслях (сферах) управления с учетом их специфики.
Подотрасль административного права – это совокупность правовых норм, регулирующая общественные отношения в определенной сфере, которая выделяется в пределах общего предмета административного права.
В то же время в системе административного права существуют определенные совокупности норм, которые используются для регулирования государственного управления независимо от конкретных сфер, но при условии достаточного уровня однородности регулируемых общественных отношений. Такие совокупности норм получили название институтов административного права . Например, правовые институты государственной службы, административно-правовых режимов, административной юстиции, государственного управления в области приватизации, антимонопольного регулирования и тому подобное. Начинают говорить и об институте административных (управленческих) услуг.
Система административного права - совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Как и большинство других отраслей права, административное право состоит из Общей и Особенной частей .
В рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:
Предмет и метод правового регулирования отрасли;
Характеристику административно-правовых норм;
Особенности административно-правовых отношений;
Иерархию источников административного права;
Статус участников административно-правовых отношений;
Основу организации и деятельности органов исполнительной власти;
Формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;
Механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;
Вопросы административной ответственности и административного принуждения.
Что же касается содержания Особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют:
управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.;
управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;
управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.
Административно-правовой институт – комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид управленческих отношений и являющихся частью отрасли административного права.
Существуют следующие институты административного права:
Принципов государственного управления;
Административно-правового статуса граждан (физических лиц);
Административно-правового статуса органов исполнительной власти;
Государственной и муниципальной службы;
Административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений;
Административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления;
Административно-правовых режимов;
Форм государственного управления;
Методов государственного управления;
Административной ответственности;
Обеспечения законности в государственном управлении;
Административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);
Административно-правовых основ управления в сфере экономики;
Административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;
Административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.
группа 1 состоит из следующих институтов:
Регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
Регулирующих административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.);
Регулирующих административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, строевых частей; регулирующих административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальных, общественных, религиозных, коммерческих и др.); регулирующих формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права.
Группа 2 состоит из следующих институтов:
Обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
Регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части административного права выделяются четыре под отрасли, объединяющие нормы: регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
Регулирующие социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ;
Регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Институт органов государственного управления .
Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, управления, ведомства, агентства и т.д., например:МВД РФ, Федеральная налоговая служба РФ);
- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (например: областное управление внутренних дел, областные суды);
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Институт муниципального управления и муниципальной службы.
Основы формирования установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Предмет науки административного права, основные этапы ее развития. Современное состояние науки административного права в России.
Предмет науки «административное право» – наиболее общие закономерности развития и функционирования государственного управления, состояние и перспективы развития административно-правового законодательства.
Элементы предмета науки «административное право»:
1) административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);
2) закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;
3) система административно-правовых категорий и понятий (категориальный аппарат);
4) история развития административного права;
5) правоприменительная практика субъектов административного права;
6) зарубежное административное право (сравнительное правоведение);
В развитии науки на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).
В дореволюционной России первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились во второй половине XVIII века, но специальная отрасль правовой науки сформировалась только через сто лет – в конце XIX, а особенно в начале ХХ века. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание уделялось организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка.
После революции 1917 года науку административного права дважды «закрывали». Но в конце первой половины ХХ века начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций.
Итоги развития советской науки административного права подведены в шеститомнике «Советское административное право», а также принятием в 1984 г. первого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Третий этап развития науки административного права начался в 1985 году. Распад СССР, принятие новой Конституции РФ 1993 г., становление России на путь федерализма, повлекшие за собой политические и экономические реформы, реализация учения о разделении властей, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и многое другое потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации.
В любом современном обществе действует множество юридических норм, регулирующих и охраняющих самые разнообразные общественные отношения. Безусловно, все это огромное «нормативное хозяйство» находится в определенном порядке, оно более или менее организовано и систематизировано. Это значит, что юридические нормы существуют и действуют не по одиночке, не каждая сама по себе, а в совокупности, составе особых комплексов, правовых институтов и отраслей.
Под системой права понимается определенная внутренняя ее структура, которая складывается объективно, как отражающая реально существующих и развивающихся общественных отношений. Она не результат произвольного усмотрения законодателя, а своего рода слепок действительности. Фактический социальный строй общества, государство определяет, в конечном счете, в ту или иную систему права, его отрасли, институты, другие подразделения. Система права показывает, из каких частей, элементов состоит право и как они соотносятся между собой.1 1 См.: Матузов Н.И. Теория государства и права. М.: Юрист, 2001- С. 394.
Системность - общее свойство всех типов права, в то время как систематика или систематизация правовых норм не является таковой. Каждому историческому типу права присуща своя система, отражающая особенности этого типа и всей общественной формации.
Структура права - это юридическое выражение структуры данного общества. В этом заключается объективная социальная обусловленность системы права, и ее детерминация экономическими, культурными, национальными и иными факторами. Например, рабовладельческое, феодальное и современное право отличаются друг от друга не только своими сущностями, но и внешними признаками, то есть формальными атрибутами, в том числе системного характера, на которых лежит печать времени.
При этом не следует смешивать понятия «система права» и «правовая система». В первом случае речь идет, как указано выше, о внутреннем строении права, взятом в качестве отдельного явления, а во втором, о правовой организации всего общества, совокупности всех юридических средств, институтов, учреждений, существующих и функционирующих в государстве. Система права выступает лишь одной из слагаемых правовой системы, ее центральным элементом.
Право есть совокупность создаваемых и охраняемых государством норм. Но это не случайное и не хаотичное их нагромождение, не механическая масса, а строго согласованное и взаимозависимое целостная система, в которой нормы выстраиваются, группируются в определенном порядке. Система права характеризуется такими чертами, как единство, различие, взаимодействие, способность к делению, объективность, согласованность, материальная обусловленность. Единство юридических норм образующих право, определяется: во-первых, единством выраженной в них государственной воли; во-вторых, единством правовой системы, в рамках которой они существуют и действуют; в-третьих, единством механизма правового регулирования, его исходных принципов; в-четвертых, единством конечных целей и задач. В то же время нормы права различаются по своему конкретному содержанию, характеру предписаний, сферам действия, формам выражения, предмету и методам регулирования, санкциям и т.д. Поэтому они делятся на отдельные части, отрасли, институты. В основе такого обособления лежат указанные выше особенности, и прежде всего разнообразие, специфика самих общественных отношений.
В огромном множестве юридических норм могут возникать отдельные коллизии, расхождения, порой весьма острые, но в целом они представляют собой монолитную единую правовую реальность, подчиняющуюся определенным внутренним закономерностям и тенденциям. Ф. Энгельс писал «В современном государстве право должно не только соответствовать общему экономическому положению, не только быть его выражением, но так же быть внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий». Эта мысль указывает, на объективный характер явления, во-вторых, на причинно следственную связь его с внешними факторами. Однако объективная природа системы права не означает, что законодатель здесь абсолютно безволен. Он может вносить в систему права известные коррективы, изменения, (например, выделить; осознав потребность в этом, ту или иную отрасль права или, напротив, объединить их, установить тот или иной институт, принять те или иные нормы, акты и т.д.) но в принципе система права от него не зависит, нельзя ее заново создать, отменить, «перестроить». Обособить можно только то, что объективно обособляется. Иными словами, государство, власть могут в известных пределах влиять на сложившуюся систему права, способствовать ее совершенствованию, развитию, но не более того. Они не могут по своему «хотению» учредить, ввести декретом нужную, желаемую систему права.
Объективность - важнейшее свойство системы права в отличии от систематизации права, которое носит субъективный характер, т.е. зависимо от государственной воли. Там где есть право, всегда есть и определенная его система, в то время, как систематизации может и не быть (например, в Англии право не систематизировано).
Систематизация - это, всего лишь сознательно проводимая упорядочивание действующих правовых норм в целях удобства пользования ими на практике. Но любое право имеет свою систему, даже если оно не систематизировано.
Таким образом, система права - это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласовании юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных правовых комплексах: отраслях, подотраслях, институтов.
Как уже отмечалось выше одним из необходимых признаков права является его системность. В самом общем виде под системой понимается совокупность элементов находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную функциональную целостность, единство. При системном подходе к изучению явления акцент делается не столько на описании самих элементов системы, сколько на анализе и связях, поиске функций каждого элемента во всей системе, ведь именно самостоятельная функция элемента является основанием для его выделения в системе. Для того чтобы в полной мере обозреть право как социальное явление, следует исследовать его в глубь (вертикальный срез). При этом появляется возможность получить представление, как о видах подсистем права, так и об их соотношении. В вертикальное строение права входят следующие элементы: норма права, институты права, подотрасли права, отрасли права.1 1 См.: Приложение 1
Отрасль права главное подразделение системы права, которое представляет собой совокупность юридических норм, институтов, подотраслей, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений, объединенных общностью предмета и метода. именно предмет и метод правового регулирования являются основой подразделения системы права на отрасли. предметом правового регулирования являются те общественные отношения, которые подвергаются правовой регламентации. Иными словами, каждая отрасль права «контролирует» свой особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений, своеобразие которых позволяет отличать одну отрасль от другой. Метод правового регулирования представляет собой совокупность различных способов правового воздействия отрасли права на общественные отношения, являющиеся предметом её регулирования. Метод правового регулирования воплощается в определённые общественные отношения посредством различных способов правового регулирования дозволения, запрещения, обязывания: дозволение - предоставление лицу права на совершение тех или иных действий, не запрещенных законом; обязывание - возложение на субъекта обязанности определённого поведения, совершения тех или иных действий; запрещение - возложения на субъекта обязанности воздержатся от определённого поведения, от совершения тех или иных действий.
В теории права различают два противоположных метода правового регулирования: диспозитивный метод (автономный) и императивный (авторитарный) метод. Императивный метод базируется на применении властных юридических предписаний, которые не допускают отступлений от чётко установленного правила поведения. Иными словами субъекты правоотношений вправе совершать только действия, которые им разрешены (запрещено всё, кроме прямо дозволенного) например, право избирать и быть избранным в представительные органы власти. Диспозитивный метод представляет возможность самим участникам правоотношений самостоятельно определять своё поведение в рамках правовых предписаний. При этом стороны выступают в качестве равных субъектов, добровольно принимают на себя обязательства по отношению друг другу. Иначе говоря, лица вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законом (дозволено все, кроме прямо запрещенного). Например, собственник имущества вправе делать с ним все, что он пожелает, за исключением тех действий, которые запрещены законом.
На основе предмета и метода правового регулирования в системе права выделяют, конституционное, административное, трудовое, уголовное право и другие отрасли. В свою очередь отрасль права делится на подотрасли.
Подотрасли права - это совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений. Многие отрасли права имеют подотрасли, обычно это отрасли «старые» где накоплен значительный массив правовых норм. Так, в финансовом праве выделяют подотрасль - банковское право. Военно-уголовное право - это подотрасль уголовного права. Таким образом, подотрасль права объединяет несколько институтов, являясь, по сути, упорядоченной совокупностью родственных институтов одной и той-же отрасли права. Внешним выражением подотрасли является наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения присущие нескольким правовым институтам определенной отрасли.
Классификация отраслей права. Профилирующая, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы конституционного права, затем три материальные отрасли: гражданское, административное, уголовное право; соответствующие им процессуальные отрасли - гражданское-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. Именно здесь в этой группе сконцентрированы первичные с правовой стороны юридические средства регулирования.
Следует обратить внимание на терминологию: материальные отрасли (институты, нормы) посвящены правам и обязанностям, другие юридическим вопросам по существу, а процессуальные отрасли (институты, нормы) - процессуальным и процедурным вопросам.
Среди отраслей, входящих в систему права центральное определенное место занимает конституционное (государственное) право, предметом которого являются отношения, связанные с принципами организации и работы органов государственной власти, государственного суверенитета правового положения личности и т.д. Кроме того, роль конституционного права как ведущей отрасли обусловлена тем, что ее основным источником является конституция. Основной закон государства, нормы которого являются исходными для всех отраслей права. Например, конституционное право, закрепляя различные формы собственности, право собственника и т.п., устанавливает основы гражданского права, определяя основы бюджетной системы государства, систему налогов, нормы конституционного права утверждают основы финансового права и т.д.
Гражданское право - представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих имущественные, связанные сними личные неимущественные отношения. Общественные отношения, являющиеся предметом данной отрасли, основываются не на подчиненности, а на автономии воли сторон.1 1 См.: Сергеев А.П. Толстой Ю.К. Гражданское право. Т.1 М.: Проспект, 2001-С.22
Гражданско-правовые нормы устанавливают порядок возникновения, изменения, прекращения имущественных отношений, регулируют отношения собственности, договорные отношения и иные вопросы.
Гражданское процессуальное право состоит из норм регулирующих порядок судопроизводства по гражданским, трудовым, семейным делам. Иными словами, нормы гражданского процессуального права устанавливают права и обязанности суда при осуществлении правосудия, закрепляет правовой статус субъектов гражданского процесса, регламентируют ход судебного разбирательства и т.д.
Уголовное право - как отрасль представляет собой совокупность юридических норм, которые устанавливают преступность и наказуемость деяний, наносящих вред личности, обществу, государству. Нормы уголовного права определяют преступления, исчерпывают их круг, виды и размеры наказания за них и т.д.
Уголовно-процессуальное право объединяет нормы устанавливающие порядок производства по уголовным делам. Нормы данной отрасли регулируют деятельность правоохранительных органов (суда, прокуратуры, органов дознания и т.д.) и их взаимоотношения с гражданами при расследовании в ходе судебного разбирательства и при разрешении уголовных дел.
Административное право регулирует управленческие отношения государственных органов, деятельность исполнительно-распорядительного характера.
Специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества трудовое право, земельное право, семейное право, исправительно-трудовое право и т.д. Например, трудовое право определяет порядок установления и прекращения трудовых правоотношений, обязательную меру труда и его оплату, внутренний трудовой распорядок, дисциплинарную и материальную ответственность, охрану труда, порядок рассмотрения споров и т.д.
Семейное право - это отрасль права, которая регулирует брачно-семейные отношения. Нормы семейного права, устанавливают права и обязанности супругов родителей и детей по отношению друг к другу, порядок вступления в брак и его расторжения и т. д.
Финансовое право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере формирования государственного и местного бюджетов, их реализацию. Нормы этой отрасли регулируют порядок изымания налогов и других платежей в бюджет, а также другие вопросы.
Комплексные отрасли - отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. предпринимательское право, экологическое право, коммерческое право, право прокурорского надзора, морское право. Например, Экологическое право - представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Иными словами, оно регулирует такие экологические отношения, которые возникают по поводу рационального использования и охраны природных ресурсов: недр, лесов, атмосферного воздуха и т. д
Предпринимательское право - определяет порядок ведения самостоятельной деятельности граждан и юридических лиц, которая направлена на получение прибыли от выполняемых робот, оказание услуг и связана с риском самостоятельной имущественной ответственности предпринимателей.
Для института, как и для отрасли права свойственны обособленность юридических норм и самостоятельность функционирования. Институт права целиком входит в состав соответствующей отрасли права. Институт права - это сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определённую разновидность общественных отношений. Правовой институт представляет собой первичную правовую общность. Правовые институты призваны регламентировать определенные участки, фрагменты, стороны общественной жизни.
Институт - это составная часть, блок, звено отрасли. в каждой отрасли их множество. Они обладают относительной автономией, так как касаются в известной мере самостоятельных вопросов. Примеры правовых институтов: в уголовном праве - институт необходимой обороны, институт крайней необходимости, невменяемости; в гражданском праве - институт исковой давности, институт дарения; в государственном праве - институт гражданства; в административном - институт должностного лица; в семейном праве - институт брака и т. д. Все институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом - как в нутрии данной отрасли, так и вне-ее.
Прежде всего, институты делятся по отраслям права на гражданские, уголовные, административные, финансовые и т.д. Сколько отраслей - столько соответствующих групп институтов. Отраслевая предопределенность правовых институтов - наиболее общий критерий их деферентации. По этому же признаку они подразделяются на материальные и процессуальные. Далее институты классифицируются на отраслевые и межотраслевые (или смешанные), простые и сложные (или комплексные), регулятивные, охранительные и учредительные (закрепленные).
Внутри отраслевой институт состоит из норм одной отрасли права, а межотраслевой - из норм двух и более отраслей. Например, институт государственной собственности, институт опеки и попечительства.
Простой институт, как правило, не содержит в себе ни каких других подразделений. Сложный или комплексный, будучи относительно крупным, имеет в своем составе более мелкие самостоятельные образования, называемые суб-институтами. Например, институт поставки в гражданском праве включает в себя институты штрафа, неустойки, ответственности.
Регулятивные институты, направленные на регулирование соответствующих отношений, охранительные - на их охрану, защиту (типичную для уголовного права), учредительные - закрепляют, учреждают, определенные положения (статус) тех или иных органов, организации должностных лиц, а так же граждан (характерны для государственного и административного права).1 1 См.: Матузов Н.И., МалькоВ.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2001- С. 397
Таким образом, институт права - устойчивая сравнительно небольшая совокупность правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений. Из выше изложенного следует, что правовой институт представляет собой первичную правовую общность, то юридическая норма - есть исходный элемент, «живая» клеточка правовой материи.
Правовая норма - первичный элемент системы права. Это исходящая от государства общеобязательное правило поведение властного характера. Правовые нормы регулируют не все, а лишь определённые виды и разновидности общественных отношений, объективно нуждающихся в таком опосредовании, остальные отношения регулируются другими специальными нормами. Является самым дробным элементом системы права, так как только правовая норма, а не отдельные её составные части (гипотеза, диспозиция, санкция) может самостоятельно обеспечить выполнение основной функции права - правовое регулирование общественных отношений.
Таков вертикальный срез права. Каждая подсистема выполняет свою самостоятельную по значению функцию. Так, если норма права обеспечивает регулирование отдельного вопроса, отношения, то институт права предполагает комплексное урегулирование отдельной целостной группы отношений, а отрасль права - целой сферы, отделенной от других сфер. Комплексность и логическая взаимоувязанность регулирование на каждом новом уровне - вот признак, качественно отличающий функции подсистемы более высокого уровня от более низкой.
Система АП - совокупность институтов, подотраслей и норм АП. Её необходимо отличать от системы административного законодательства , представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов , связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления.
Традиционно учеными предлагается примерно одинаковая система АП, состоящая из двух частей — общей и особенной.
В общей части АП рассматриваются основные институты АП.
Общая часть включает главные структурные элементы общего АП, например:
Понятие АП;
Вопросы предмета, метода и системы АП;
Наука АП; субъекты АП;
Административно-правовой статус гражданина, ОИВ, государственных служащих;
Компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об адм-х правонарушениях.
В общую часть АП также входят:
Институт административно-процессуальной деятельности;
Обеспечение законности в сфере реализации ИВ;
Адм-я юстиция;
Общественный контроль.
В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:
1. Институты и нормы АП, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления, т.е. так называемое организационное АП или институты и нормы, входящие в управленческое право;
2. Правовые нормы, регламентирующие процесс управления;
3. Нормы, устанавливающие порядок судебной защиты ПСЧГ от действий и решений публичного управления;
4. Институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения.
Особенная часть включает главы о системе гос-го управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой,
В особенной части АП рассматриваются организация гос-го управления, вопросы соотношения компетенции РФ и её субъектов в области организации гос-го управления; понятие регионального управления; межотраслевое гос-е управление и его организационные формы; соотношение гос-го управления и гос-го регулирования; воздействие проводимой в России адм-й реформы на формирование системы и структуры ФОИВ.
Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом . Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права.
Институты АП могут быть:
- отраслевыми (ин-т правового акта управления) и межотраслевыми (ин-т административной ответственности);
- материальными (ин-т административно-правовых форм управления) и процедурными (ин-т прохождения гос-й службы, производства по делам об адм-х прав-х);
- регулятивными (ин-т гос-й службы) и охранительными (ин-т адм-го принуждения);
- простыми (ин-т аттестации гос-х служащих) и сложными (ин-т гос-й службы, юр отв-ти (должностных лиц).
АП может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и АП, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм АП).
АП подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее АП регулирует отношения (правоотношения) между управляющим гос-м (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой (\то наиболее важная часть АП). Внутреннее АП регулирует правоотношения между гос-м, его органами и структурными подразделениями.
В настоящее время пересматривается особенная часть АП. В рамках такого пересмотра возможно построение и формирование следующих отраслей АП: строительное, служебное, информационное, транспортное право и т.д.
При появлении кодифицированного акта, регламентирующего адм-й процесс, возможно выделение адм-го процессуального права как самостоятельной отрасли российского права.
Формирование, совершенствование и развитие таких ин-в АП как гос-я служба и адм-я ответственность, приводит к появлению точек зрения, говорящих об административно-деликтном праве, а так же о служебном праве (полицейское право).