Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований. Изменение границ и преобразование муниципальных образований Процесс преобразования муниципальных образований схема

Виды муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений

сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов

городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Состав муниципальных образований в конкретных субъек­тах Федерации весьма изменчив - причины разного рода при­водят к появлению новых муниципальных образований, к уп­разднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существен­ным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют свое­го нормативного упорядочения.

Для описания изменений муниципально-территориально­го устройства на нормативном уровне основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение"; остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение" и т. п., служат их детализации.

Образование муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципаль­ных образований. Данный процесс должен основываться на воле­изъявлении населения обособляемых территорий и заключается в "закладке" на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной струк­туры местного самоуправления (включающей выборный пред­ставительный орган местного самоуправления), муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе, принимаемом непосред­ственно населением обособляемой территории или ранее избран­ным представительным органом местного самоуправления, и окон­чательно - в акте государственной регистрации этого устава. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в со­став субъектов межбюджетных отношений.

Образование муниципальных образований протекает в форме: 1) объединения двух или более муниципальных обра­зований в одно новое, 2) разделения муниципального образо­вания на два и более новых, 3) выделения одного муниципаль­ного образования из состава другого, 4) выделения террито­рий из двух и более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное об­разование, 5) придания статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединен­ным к субъекту Федерации территориям.

Упразднение муниципальных образований - это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внут­ригородских муниципальных образований. Процесс упразд­нения противоположен процедуре образования новых муници­пальных образований; его суть - в утрате действующим му­ниципальным образованием конституирующих признаков: обо­собленной муниципальной собственности, собственного бюджета, самостоятельной структуры самоуправления, вклю­чающей представительный выборный орган. Однако порядок упразднения в принципе совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных об­разований. Здесь также необходимо первичное волеизъявле­ние населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака насе­ленности, например, по причине выезда людей в другую мес­тность. К сожалению, демографический кризис выражается в умирании целых населенных пунктов. В Свердловской области областным Законом от 7 августа 1996 г. по этой причине уп­разднено 43 населенных пункта.

Упразднение муниципальных образований может быть связано: 1) с объединением двух и более муниципальных обра­зований в одно новое, 2) разделением муниципального образо­вания на два и более новых, 3) присоединением к муниципаль­ному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального об­разования, 4) с вхождением земель одного муниципального образования в состав другого, 5) прекращением существова­ния местного сообщества, на базе которого ранее было со­здано муниципальное образование, 6) с утратой местным со­обществом, на базе которого ранее было создано муници­пальное образование, способности к самостоятельному суще­ствованию.

Юридически упразднение муниципальных образований должно завершаться процедурой их исключения из реестров муниципальных образований, один из которых ведется на фе­деральном уровне, а второй - на уровне субъекта Федерации. В случаях исчезновения местных сообществ или их> недееспособности (невозможность собрать сход, собрание жителей в течение длительного времени; самороспуск представительно­го органа местного самоуправления и т. д.) решения об упраз­днении соответствующих муниципальных образований, види­мо, вправе принимать органы государственной власти субъек­тов Федерации.

Преобразование муниципальных образований - это процесс существенного изменения статуса действующих му­ниципальных образований без их упразднения. В широком смысле преобразование есть любое изменение статуса муни­ципального образования, которое влечет изменение устава последнего. В узком смысле преобразование заключается в изменении территориальных рамок муниципального образо­вания. Здесь требуется не только изменение устава, но и обя­зательный предварительный учет мнения населения либо му­ниципального образования в целом, либо тех его территорий, чей статус подлежит непосредственному изменению.

Преобразование муниципальных образований в узком смысле может осуществляться путем: 1) изменения границ между сопредельными муниципальными образованиями, 2) выделения из преобразуемого муниципального образования вновь создаваемого муниципального образования, 3) выделе­ния в составе города одного или более внутригородских муни­ципальных образований, 4) вхождения в состав города на пра­вах внутригородских муниципальных образований новых тер­риторий, населенных пунктов.

К существенным преобразованиям, не связанным с изме­нением территориальных границ муниципальных образований, относятся, например: 1) перенос их центров из одних населен­ных пунктов в другие, 2) смена их наименований, наименова­ний их центров, 3) изменение административного статуса на­селенного пункта, в границах которого действует муниципаль­ное образование (преобразование поселка в город и т. д.).

Любые преобразования муниципальных образований, вле­кущие изменения их уставов, подлежат государственной ре­гистрации.

Своеобразно решен вопрос об образовании, преобразова­нии, упразднении муниципальных образований в Законе Свер­дловской области "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской об­ласти" от 12 ноября 1997 г. Данные процедуры максимально приближены областным законодателем к предусматриваемым гражданским законодательством процедурам образования, ре­организации, ликвидации юридических лиц (гл. 4 ГК РФ).

Под образованием муниципального образования понима­ется создание нового муниципального образования, не сопря­женное с преобразованием или упразднением других муници­пальных образований. Упразднение - прекращение муници­пального образования без передачи его территории, прав и обязанностей другим муниципальным образованиям в порядке правопреемства. Упразднение может иметь место только при утрате им признака населенности. Преобразование - объе­динение, разделение, выделение, присоединение муниципаль­ных образований, а также приобретение или утрата ими час­ти населенной территории. Приобретение или утрата муници­пальными образованиями части ненаселенной территории не рассматриваются как формы преобразования и осуществляют­ся в более упрощенной процедуре, чем процедура преобразо­вания. Не рассматриваются как формы преобразования пере­нос центров муниципальных образований, изменения их наи­менований.

В условиях существования сложившейся системы район­ных муниципальных образований, охватывающих собой всю территорию субъекта Федерации (а именно это имеет место в Свердловской области), изложенное толкование образования и преобразования делает процедуру образования неработаю­щей, поскольку образовать новое муниципальное образование можно только на территории субъекта Федерации, не входя­щей в состав действующего муниципального образования, а таких территорий просто нет! При данном положении вещей речь может идти только о процедурах преобразования суще­ствующих муниципальных образований. Однако в случае пе­рехода субъекта Федерации к одноуровневой модели местного самоуправления, при которой в качестве муниципальных об­разований могут выступать исключительно городские и сель­ские поселения, но не районы, приведенное толкование про­цедуры образования окажется приемлемым. Данная процедура будет необходима, например, при создании муниципального образования во вновь возникшем населенном пункте.

Формы преобразования муниципальных образований тол­куются в Законе Свердловской области следующим образом.

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с пере­ходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципально­му образованию.

Разделение - разделение одного муниципального обра­зования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с пе­редачей его территории, прав и обязанностей вновь создавае­мым муниципальным образованиям.

Выделение - создание одного или нескольких муници­пальных образований путем выделения их из состава преобра­зуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муни­ципальному образованию части его территории с расположен­ным на ней поселением (частью поселения).

Таким образом, создание и прекращение муниципальных образований в ходе объединения, разделения, присоединения, выделения не рассматривается в анализируемом Законе как образование и упразднение, видимо, потому, что при преоб­разовании муниципальных образований в названных формах решаются сложные вопросы правопреемства, перехода от од­них муниципальных образований к другим прав, обязаннос­тей, что исключено при образовании, упразднении муници­пальных образований в том их значении, которое заложено в данном Законе.

Приведем фрагмент анализируемого Закона, где и опре­деляются отношения правопреемства. Следует заметить, что законодатель Свердловской области одним из первых в стране попытался поставить и урегулировать вопросы правопреемства в сфере образования, преобразования, упразднения муници­пальных образований, которые ранее по большей части нахо­дились вне правового пространства.

1. Территориальная основа местного самоуправления: понятие и структура

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных зако­нодательством России муниципально-правовых норм, за­крепляющих и регулирующих территориальную орга­низацию местного самоуправления.

Основной принцип территориальной основы местного самоуправления закреплен в Конституции Российской Федерации, где установлено, что местное самоуправле­ние осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и мест­ных традиций, а изменение границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление, допуска­ется с учетом мнения населения соответствующих тер­риторий (ст. 131). Отсюда следует, что Конституция в качестве территориальной основы местного самоуправле­ния определила в первую очередь городские и сельские поселения, при этом допуская одновременно осуществле­ние местного самоуправления и на иных территориях.

Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил указанный выше принцип, где указал, что мест­ное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и конкретизировал понятие «другие территории». В частности к иным территориям этот за­кон отнес муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального" зна­чения. Это означает, что в нашей стране установлены два взаимосвязанных принципа территориальной орга­низации местного самоуправления - это поселенческий и территориальный

Указанным законом также дополнена норма Консти­туции РФ об изменении границ территорий муниципаль­ных образований, где указано, что они устанавливаются и изменяются, в соответствии с требованиями, предусмот­ренными статьями 11-13 данного Федерального закона.

Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России означает, что все субъекты мест­ного самоуправления обязаны обеспечить населению со­ответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. В настоящее время почти все территории, в границах которых осуществля­ется местное самоуправление, представляют собой адми­нистративно-территориальные единицы (муниципальные районы, города, поселки, городские округа, деревни, ху­тора, кишлаки, аулы и другие поселения). При этом, существует определенной противоречие в разрез иным установленным положениям территориальной организа­ции местного самоуправления в России. Речь идет о том, что в настоящее время такие территории, как леса, бо­лота, иные труднодоступные местности, не включаются в состав территорий муниципальных образований, а от­несены законодательством к межселенным территориям.

С октября 2003 года на всей территории Российской Федерации проводится реформирование системы мест­ного самоуправления, соответственно затрагиваются и территориальные вопросы. Во всех субъектах Россий­ской Федерации, за исключением городов федерального значения, организована двухуровневая система местно­го самоуправления, Основным звеном среди муниципаль­ных образований являются поселения, большинство из которых, как показывает статистика, - сельские. По состоянию на 1 марта 2005 года работы по установле­нию границ муниципальных образований в Российской Федерации в полном соответствии с требованиями Фе­дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были в основном завершены. На эту дату муниципальных об­разований в России - 24510. Из них муниципальных районов - 1819, городских округов - 520, городских поселений - 1823, сельских поселений - 20112, внут­ригородских территорий городов федерального значе­ния - 236. Статистические данные показывают, что количество муниципальных образований по сравнению с данными на 1 сентября 2004 г., увеличилось более чем в два раза.

Вышеизложенные принципы можно объединить в одну общую группу принципов, которую можно обозначить как принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований.

Глава 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» позволяет выявить и иные группы принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. К этим принципам можно от­нести: принципы, регламентирующие порядок установ­ления и изменения границ муниципальных образований и принципы, которые устанавливают состав территории муниципальных образований.

2.Границы муниципальных образований

Согласно Конституции России изменение границ тер­риторий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление, допускается с учетом мнения населения соответ­ствующих территорий.

Детально вопросы установления и изменения границ муниципальных образований регламентированы в Феде­ральном законе «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации». В час­тности в статье 11 закона указано, что границы муници­пальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации раз­граничивается между поселениями. Территории с низ­кой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3, могут не включать­ся в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением терри­торий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сло­жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традици­онного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли неза­висимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответ­ствии с генеральным планом городского поселения тер­ритории, предназначенные для развития его социаль­ной, транспортной и иной инфраструктуры (включая тер­ритории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут вхо­дить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - бо­лее 3000 человек) и (или) объединенные общей террито­рией несколько сельских населенных пунктов с числен­ностью населения менее 1000 человек каждый (для тер­ритории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью насе­ления менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плот­ности населения субъекта Российской Федерации и до­ступности территории поселения может наделяться сель­ский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек мо­жет не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территории с низкой плотностью сельского населения, а также в Удаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавлива­лся с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муници­пального района, а также для осуществления на всей Территории муниципального района отдельных государ­ственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить состав территории муниципального района. В дополнение к вышеизложенному, следует указать, законодательством России установлено также, что изменение границ муниципального образования осуще­ствляется законом субъекта РФ по инициативе населе­ния, органов местного самоуправления, органов госу­дарственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеуказан­ными нормами. Инициатива населения.об изменении границ муниципального образования реализуется в по­рядке, установленном федеральным законом и прини­маемым в соответствии с ним законом субъекта Россий­ской Федерации для выдвижения инициативы проведе­ния местного референдума. Инициатива органов мест­ного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования офор­мляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. За­кон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период изби­рательной кампании по выборам органа местного само­управления данного муниципального образования, в пе­риод кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, поселе­ний, влекущее отнесение территорий отдельных входя­щих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуще­ствляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представитель­ных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соот­ветственно к территориям других муниципальных райо­нов или поселений, осуществляется с учетом мнения на­селения, выраженного представительными органами со­ответствующих муниципальных районов и поселений.

3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Как было рассмотрено ранее, статистика показывает, что количество муниципальных образований в Российской Федерации подвижно. Причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, а также изменению статуса действующих муниципаль­ных образований, упразднению некоторых из них. Все то требует нормативно-правового упорядочения. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование муниципальных образований», «упразднение муниципальных образований» и «преобразование муниципальных образований». Образование муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Юридически создание нового муниципального образования закрепляется в законе субъекта РФ о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего с обязательным учетом мнения населения соответствующих территорий по инициативе населения, органов местного само­управления, а также органов государственной власти. Окончательно процесс создания нового муниципального образования в соответствии с Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации фиксируется в государственном реестре. Ведение реестра возложено на Министерство юстиции РФ.

Вопросы об образовании внутригородских муниципальных образований и установлении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей террито­рии представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города и порядке, определенном законами субъектов РФ.

Образование муниципальных образований может про­текать в формах объединения, разделения и выделения муниципальных образований, а также придания статуса муниципального образования вновь возникшим населен­ным пунктам.

Упразднение муниципальных образований - это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Это про­цесс прекращения муниципального образования в связи с утратой признака населенности. Упразднение муници­пального образования закрепляется в законе субъекта России и завершается процедурой исключения соответ­ствующего муниципального образования из государствен­ного реестра. При этом следует иметь в виду, что терри­тория упраздняемого муниципального образования мо­жет попасть в разряд межселенных территорий, либо быть включена в территорию сопредельного муниципаль­ного образования или разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

Что касается вопроса о преобразовании муниципаль­ных образований» следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в отли­чие от закона 1995г. уже не относит к компетенции органов государственной власти регулирование данного вопроса. Этот закон по иному трактует понятие «преоб­разование муниципального образования», в частности этот процесс включает в себя объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наде­лением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Из указанного определе­ния следует, что преобразование муниципальных обра­зований может осуществляться тремя путями, а именно:

Объединения муниципальных образований;

Разделения муниципальных образований;

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лише­нием его статуса городского округа.

Статьей 13 Закона 2003 г.. установлено, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения о преоб­разовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. При этом закон субъекта РФ о преобразовании му­ниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа ме­стного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований - это сли­яние двух или более муниципальных образований в одно в новое муниципальное образование путем прекращения объединяющих муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муници­пальному образованию.

Разделение - это процесс прекращения муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципально­го образования вновь создаваемым муниципальным об­разованиям,

Объединение двух и более поселений, не влекущее из­менения границ иных муниципальных образований, осу­ществляется с согласия населения каждого из поселе­ний, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населе­ния, выраженного представительными органами каждо­го из объединяемых муниципальных районов. Разделе­ние муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным ор­ганом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с на­делением его данным статусом либо лишением его этого статуса осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего го­родского поселения, а также с согласия населения муни­ципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района, выявляются путем голосования и проводимого раздельно на террито­рии городского поселения и на территории муниципаль­ного района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсут­ствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов, в зависимости от уровня территориальной единицы.

Так, в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В городских и сельских поселениях с населением до 50 000 человек выборными органами местного самоуправления являлось собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях с населением свыше 50 000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти положения были выведены за рамки указного регулирования.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом субъекта РФ (п. 2 ст. 11). Создание (образование) нового муниципального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;

2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;

3) преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

По существу, все эти варианты Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ. Право инициирования данного процесса Федеральный закон предоставляет:

населению муниципального образования;

органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;

федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми составными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории.

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального образования.

Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с дифференцированными в зависимости от места расположения, численности и плотности населения, демографической ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения. В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности землями общего пользования, рекреационными зонами, землями, необходимыми для развития отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом, а также землями иного целевого назначения. При определении территории муниципального образования необходимо сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю.

Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражалась в нормах Федерального закона 2003 г. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свой важнейший признак, как населенность. Как неоднократно подчеркивалось в учебнике, население - главный субъект муниципального права и именно население, совокупность местных жителей, решающих вопросы местного значения, делают муниципальное образование таковым. Поэтому в случае если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием.

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - "населенность". В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории "обычные", территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются труднодоступные местности) и межселенные территории. Последние не являются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для "обычных" территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не менее 100 человек.

В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. ликвидация муниципального образования может быть осуществлена посредством изменения границ муниципальных образований, т.е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав территорий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе инициировать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение поселения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) "Упразднение городских и сельских поселений" (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объединение муниципальных образований - это преобразование двух или более муниципальных образований, в результате которого преобразуемые муниципальные образования упраздняются, а на их территории создается новое муниципальное образование.

Объединение поселений осуществляется с согласия населения объединяемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из преобразуемых поселений делает невозможным объединение поселений.

Объединение муниципальных районов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Разделение муниципальных образований – это преобразование муниципального образования, в результате которого преобразуемое муниципальное образование упраздняется, а на его территории создается несколько (два или более) муниципальных образований.

Разделение поселения осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из образуемых поселений делает невозможным разделение поселения.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение статуса городского поселения – это преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение наделяется статусом городского округа и выводится из состава муниципального района либо теряет статус городского округа и входит в состав муниципального района.

Изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, выраженного путем голосования, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного путем голосования.

Несогласие населения преобразуемого городского поселения или населения прилегающего района делает невозможным изменение статуса городского поселения.

Смысл данной нормы более чем очевиден: не дать крупным городским поселениям возможности выхода из состава района. Сложно предположить, что населения района позволит выйти из его состава городскому поселению, на территории которого почти всегда находится значительное количество организаций, значимых для районного бюджета. Кроме того, на территории города всегда находятся объекты инфраструктуры, отсутствующие в прилегающей сельской местности.

Оценивая в целом предлагаемую схему преобразования и изменения границ муниципальных образований, необходимо отметить следующее.

Фактически федеральный законодатель наделил муниципальные образования-поселения территориальной неприкосновенностью. Без согласия населения поселений нельзя произвести никакие значимые территориальные преобразования, включая передачу поселения в состав другого муниципального района. Исключение составляют случаи, связанные с изменением границ поселения за счет ненаселенных территорий, а также с передачей населенного пункта из состава одного поселения в состав другого. Между тем часть 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации предписывает лишь выявлять мнение населения при изменении границ муниципальных образований. Таким образом, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены дополнительные по отношению к Конституции Российской Федерации гарантии местного самоуправления.

В отношении муниципальных районов ситуация прямо противоположная. Мнение населения муниципального района фактически выявляется только в случаях выделения из состава района поселения и образования городского округа или включения в состав района поселения, ранее являвшегося городским округом. Представительный орган при всей его значимости, не в состоянии адекватно отразить мнение населения. Во-первых, представительный орган поселения не всегда избирается посредством прямых выборов. Во-вторых, вопросы об изменении границ района объективно не могут постоянно стоять на повестке дня. Поэтому избиратели, голосуя за того или иного кандидата, как правило, не оценивают его позицию по территориальному вопросу. В-третьих, даже если предположить, что избиратели отдавали голоса кандидату, имея ввиду в том числе и его позицию по территориальному вопросу, состав представительного органа отражает волеизъявление граждан на момент выборов, а не на момент, когда необходимо вывить мнение населения.

Принятое законодательное решение, разумеется, имеет свою логику. Проведение голосования в масштабах района – процедура в высшей степени затратная для соответствующих местных бюджетов, а значит, и для бюджета субъекта Российской Федерации, который будет вынужден прямо или косвенно учитывать данные расходы при предоставлении финансовой помощи. Однако открытым остается вопрос, является ли данная причина достаточной для несоблюдения требований Конституции Российской Федерации.

• 1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
• 2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
• 3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
• 3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

• 4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
• 5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.
• 6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
• 7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
• 8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 настоящей статьи.