Состав и классификация органов местного самоуправления. Классификация полномочий органов местного самоуправления. органы общего и
Нас-е реализ-т свое право на МСУ непосредств-о или через, созданные нас-м органы МСУ. Непоспред-но нас-е может реализ МСУ путем схода гр-н или местн референдума. Сход гр-н характ-н для небольших сельск поселений, где нет необход-ти избирать представит орган.
Местн реф-ум обьявл по наиболее существ-м вопросам мест знач-я (принятие устава МО, планов или прогр-мы развития МО и др). По всем остальным вопр-м и в крупных МО необх-мо созданиесист-мы орг-в МСУ. Они должны вести регион повседневн деят-ть по осущ-ю МСУ, прежде всего по управлению мун-ым хоз-вом, для этого они надел-ся собствен компет-ей. Таким обр, органы МСУ выполн как минимум две важные функц: властную (полит-ю) и хоз-ую.
Классификация органов МСУ:
Единой унифицированной классификации органов МСУ не существует. Она зависит от целей и задач конкретного исследования.
Если рассматривать органы МСУ как субъекты управления муниципальным хозяйством, то их классификация будет выглядеть следующим образом.
1. По способу образования органы мсу делятся на:
- выборные и
- другие.
При этом другие органы делятся, в свою очередь на:
Формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа);
- на основе назначения (местная администрация);
На основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).
Кооптация - пополнение органа власти, включение в его состав нового лица собственным решением, без проведения выборов.
На те же группы будут поделены органы МСУ, если их классифицировать по способу делегирования полномочий.По данному признаку органы местной власти делятся на:
- выборные (те, которые получили свои полномочия от народа, посредством выборов) и
Другие (те, которые получили свои полномочия опосредованно - либо от выборных органов и должностных лиц, либо в соответствии с правовым актом).
2. По назначению органы мсу делятся на:
- органы общего и
- органы специального назначения.
Это органы с широкой и узкой специализацией соответственно.
Органы общего назначения - это те органы, деятельность которых распространяется на все сферы МСУ (финансовые и бюджетные органы).
Органы специального назначения - это "отраслевые" органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности МСУ, одной или несколькими его сферами (органы управления образованием, здравоохранением и т.д.).
3. По предметам ведения органы мсу делятся на:
- те, которые призваны реализовывать вопросы местного значения и
Те, которые реализуют отдельные государственные полномочия. Это ЗАГСы, военно-учетные столы и т.д. Такие органы создаются на местах, подподконтрольны государству и финансируются из государственного бюджета.
4. По способу принятия решений бывают:
- коллегиальные и
- единоличные.
5. По типу выполняемых функций.
В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют 2 типа органов:
- представительные и
- исполнительной.
Для деятельности представительных органов власти характерны наиболее значимые коллегиальные решения. Исполнительный орган реализует данные решения и принимает свои единоличные и коллегиальные.
С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать любой местный орган власти. Так, муниципальный комитет по социальной политике является:
- по способу образования - формируемым на основе назначения;
- по назначению - специального назначения;
- по полномочиям - исполняющим и собственные и делегированные полномочия;
- по способу принятия решений - коллегиальным;
- типу исполняемых функций - исполнительным.
Классифицировать органы МСУ можно и по другим признакам. Важно, чтобы любая классификация способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной структуры органов МСУ.
Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.
Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.
Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:
- - механизму делегирования полномочий;
- - качеству делегирования полномочий;
- - количеству делегирования полномочий.
Классификация по механизму делегирования полномочий
Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования , механизму делегирования населением своих полномочий.
"Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления ", причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.
Под "другими" необходимо понимать органы, созданные иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданный соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).
Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены наличие высшего должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих .
Классификация по качеству делегируемых полномочий
Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.
Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).
Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.
Федеральный закон № 131 определяет исключительное ведение представительных органов:
- 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят:
- - решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования по вопросам осуществления местного самоуправления;
- - распоряжения и приказы по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.
Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Кроме того, в уставе помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.
Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.
Виды органов местного самоуправления:
Представительные органы : собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал, муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет.
Исполнительные органы: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.
Иные органы: контрольный орган (контрольно-счетная палата), избирательная комиссия.
Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, председатель совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.
Классификация по количеству делегированных полномочий
Еще одной возможной классификацией может быть разделение, как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
Представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.
Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.
Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.
Мировая практика показывает большое разнообразие организационно-правовых форм используемых на местном уровне.
С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом :
- 1. Форма "сильный совет - слабый мэр " характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.
- 2. Форма "сильный мэр - слабый совет ". Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.
- 3. Форма "совет - управляющий " отражает стремление "к очищению городской политики" и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.
Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:
- - координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;
- - готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;
- - контролировать исполнение решений совета;
- - представлять рекомендации по вопросам, требующим решения совета.
Форма управления "совет - управляющий " продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути .
- 4. "Комиссионная форма ". Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым "развяжут " друг другу руки.
- 5. Комбинированная форма . Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.
Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций .
На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:
- · численность жителей города;
- · занимаемая территория;
- · наличие, либо отсутствие районов в городе;
- · другие факторы.
В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.
В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.
В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что городские органы власти имеют двойной статус - органов государственной власти и городских органов самоуправления. Согласно статье 5 Устава города Москвы, жители Москвы образуют в совокупности городское местное сообщество и осуществляют самоуправление на основе норм Конституции РФ .
Правовое положение представительных и исполнительных органов власти города Москвы устанавливается Уставом города Москвы. Территориальными единицами города Москвы являются районы, административные округа, и др. части территории города, имеющие наименование границы, устанавливаемые в городских правовых актах.
Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень и т.п.). Существует два пути организации местного самоуправления на территории сельских подразделений:
- - во-первых, на территории района возможно образование единого районного муниципального образования.
- - во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых друг от друга муниципальных образований.
Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого территориального образования устанавливаются органом государственной власти.
Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:
- - на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства;
- - географические факторы;
- - этнические процессы.
Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
♦ делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.
По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти
Для оценки способов формирования и компетенции органов местного самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и разграничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. .
1. Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.
2. Форма «мэр-совет»,
или форма с сильным мэром.
Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно 2 / 3).
3. Форма «совет-управляющий» . Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.
4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).
1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.
В Германии сложились 4 основные организационные формы местного самоуправления.
1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.
2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины - магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.
3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.
4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации (директор или городской голова).
В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.
В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 года сложились две основных модели организационных структур местного самоуправления.
1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего состава избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.
2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решениями совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.
Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.
Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.
В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования он:
♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
♦ в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
♦ не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 года введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Он может:
♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования
Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:
♦ 7 - при численности жителей менее 1000;
♦ 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;
♦ 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;
♦ 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;
♦ 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;
♦ 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.
Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.
Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.
В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:
♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
♦ определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - 1 депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:
♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;
♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть отклонено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 /з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.
Органы местного самоуправления можно классифицировать по способу образования (делегирования полномочий): типу исполняемых функций; назначению (специализации); исполняемым полномочиям; способу принятия решений (рис.8.1).
По способу образования и делегирования полномочий органы местного самоуправления делятся на выборные и формируемые. Выборные органы отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Остальные органы создаются для обеспечения этих полномочий. Они могут подразделяться на формируемые, на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация). На основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают свои полномочия непосредственно от населения, а формируемые органы наделяются своими полномочиями посредством решений выборных органов.
Рис. 8.1. Классификация органов местного самоуправления.
По выполняемым функциям
органы местного самоуправления делятся на представляющие интересы населения (проектная функция) и реализующие эти интересы (программная функция). Представление интересов населения заключается в их выявлении, обобщении, принятии
на этой основе программы (проекта) развития муниципального образования и правовых актов; необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности
органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений присуще выборным органам, а единоличные решения при руководстве исполнительными органами. Целесообразно принимать коллегиальные решения, имеющие важное значение для местного сообщества (рассмотрение генеральных планов поселений, строительство новых объектов, новых микрорайонов).
В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, которые несут ответственность за результаты этой деятельности.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения. Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие, как, например, финансовые или управляющие муниципальным имуществом). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т. д.).
Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:
Собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
Полномочия, делегированные органам местного самоуправления органами государственной власти в соответствии с федеральными или региональными законами;
Добровольные полномочия, возложенные на органы местного самоуправления населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению.
С целью классификации органов местного самоуправления, дальнейшей типологии и выделения моделей муниципальных образований, исследователи выделяют следующие признаки (рис 3):
Способ образования;
Степень специализации;
Предмет ведения;
Способ принятия решений;
Тип функций, которые исполняются.
Органы власти и местного самоуправления при обобщающем подходе могут быть разделены на выборные и те, которые организовываются не выборным путем. К последней группе могут принадлежать те, которые сформированы на добровольных началах с последующим утверждением, или созданные на основании назначения (городская администрация), а также на основании кооптации по установленным нормам (комиссии при городской администрации: административная, жилищная и т.д.)
Подобная классификация может быть результатом действия других обстоятельств – способа делегирования полномочий.
По назначениям местные органы власти можно классифицировать как органы общего и специального назначения, (т.е. органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления или большую их часть, а под органами специального назначения – «отраслевые» органы, т.е. те которые занимаются узким направлением деятельности муниципального самоуправления, одной из его сфер.
Рис 3.
Разделение по предметам ведения связано с особенностью местного самоуправления решать не только вопросы местного значения, отнесенные к их компетенции, а и исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.
В зависимости от характера решений они могут приниматься коллегиально или единолично. Способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принятого решения. Если рада основным назначением, которой является абсорбция и дальнейшая презентация интегрированных интересов населения, свои решения принимает коллегиально.
Коллегиальное принятие решений присуще не только выборному представительскому органу. Коллегиальность является прямым следствием природы органа управления. Но не менее важным является и характер принятия решений. Представительский орган местной громады принимает коллегиально наиболее значительные для административно-территориальных единиц решения. Некоторые решения, которые также имеют принципиальное для административно-территориальных единиц значение, могут приниматься коллегиально другими, наделенными соответствующими полномочиями органом. Например, решения по вопросам управления важными объектами коммунальной собственности: приобретение, отчуждение, сдача в аренду, могут приниматься специально созданными коллегиальными органами. В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе персонального принятия решений, когда конкретными сферами деятельности руководят профессионалы, и они являются персонально ответственными за результаты этой деятельности.
Анализируя роль органов муниципального самоуправления как организационной структуры, которая выступает от имени субъекта муниципального самоуправления – городской громады, - следует отметить, что эти органы в своей деятельности осуществляют два типа функций: представление и реализация интересов громады. С представлением связано выявление, агрегирование, артикулирование и в результате, разработка проекта развития города и принятия необходимых решений в форме нормативно-распорядительных актов, которые создают правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов муниципального самоуправления, направленное на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствуют два типа органов –представительские и исполнительные. В данном случае речь идет не о принципе разделения власти, а о классификации органов муниципального самоуправления по типу функций, которые ими исполняются, связанных с управлением муниципальным хозяйством.
Орган представительской власти наделяется исключительной компетенцией благодаря его месту в системе местного самоуправления. Только представительский орган утверждает городской бюджет, устанавливает общеобязательные на подконтрольной территории правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением коммунальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Представительский орган в функциональном измерении не является монолитным и неделимым образованием. Определенные решения принимаются представительским органом в целом, но разнообразность вопросов, которые необходимо рассматривать, требуют выделять в его составе более мелкие структурные единицы с определением роли и места в представительском органе каждой из них. Среди структурных единиц представительского органа, которые получили наибольшее распространение можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, партийные фракции. Комиссии занимаются вопросами, которые образуют сферу деятельности муниципального образования; территориальные группы представляют и пытаются реализовывать интересы населения отдельных внутренних муниципальных территориальных единиц; фракции занимаются лоббированием интересов различных политических сил. Считается, что структурные подразделения представительского органа осуществляют подготовку решений, принятых окончательно представительским органом в полном составе.
В некоторых мировых государствах существуют организационные модели местного самоуправления, когда создается не один представительский орган, а избирается несколько органов с своевременно определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы которые распоряжаются коммунальной собственностью. В таких случаях можно говорить о системе представительских органов местного самоуправления.
Исполнительный орган может иметь более сложную организацию. Каждая его оставляющая имеет свое определенное место. Это может быть самостоятельный в границах определенной компетенции орган, структурное подразделение органа, наконец, единоличное должностное лицо. Деление на орган и структурное подразделение при этом осуществляется в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений и вопросов, которые относятся к компетенции органов местного самоуправлении.
Муниципальная администрация также является неоднородной по своему качественному составу. Структура муниципальной администрации содержит как аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений в закрепленном (очерченном) круге вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются правами финансового распорядителя.
В условиях более-менее четкого распределения органов местного самоуправления на представительские и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить органы, которые ведают только вопросами местного значения или исполняют только отдельные государственные полномочия, органы целиком самостоятельны в принятии каких-либо решений, или те которые только обеспечивают деятельность других органов и должностных лиц.
В связи с необходимостью организации эффективного управления территория, какого либо государства делится на административно-территориальные единицы, управление которыми осуществляют или государственные администрации, или органы местного самоуправления, их исполнительные органы, которые избираются населением соответствующих административно-территоиальных единиц. Возможны также варианты комбинированного управления, когда на одном территориальном уровне одновременно функционируют как государственные администрации, так и органы местного самоуправления.
На выбор системы управления на местном уровне влияют такие признаки, как: государственный режим, форма государственного строя, разнообразность подходов к пониманию сущности и природы государственной власти, деление административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности, а так же социально-культурные традиции. В основу этих систем вкладываются различные принципы взаимодействия и взаимоотношений местных органов власти между собой и центральными органами власти.